Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 ноября 2019 г. по делу N 8а-96/2019

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Мальцевой Е.Г, Кулешовой Е.А, рассмотрела в судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области Дрозденко А.Ю. на решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 20 декабря 2018 года (дело N2а-3344/2018), апелляционное определение Ленинградского областного суда от 07 мая 2019 года (дело N33а-2736/2019) по административному исковому заявлению Губернатора Ленинградской области к совету депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области, главе муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области Сакулину Г.В. о досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области и главы названного муниципального образования Сакулина Г.В..

Заслушав доклад судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции Мальцевой Е.Г, объяснения представителей административного истца Губернатора Ленинградской области - Кочоровой Е.В, Пунисон Л.И, поддержавших кассационную жалобу, пояснения представителя административных ответчиков - совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области и Сакулина Г.В. -Федосеевой М.С, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, судебная коллегия

установила:

Губернатор Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением к совету депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области и главе названного муниципального образования Сакулину Г.В. о досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области и главы муниципального образования Сакулина Г.В. в связи с несоблюдением им ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, ссылаясь на результаты проверки, проведенной аппаратом Губернатора Ленинградской области и Правительства Ленинградской области в период с 08 июня по 03 августа 2018 года и непринятием советом депутатов муниципального образования на внеочередном заседании, проведенном по инициативе Губернатора Ленинградской области, решения о досрочном прекращении полномочий Сакулина Г.В. как главы муниципального образования и депутата совета депутатов муниципального образования.

Решением Тосненского городского суда Ленинградской области от 20 декабря 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Губернатора Ленинградской области отказано.

Апелляционным определением Ленинградского областного суда от 07 мая 2019 года вышеуказанное решение отменено в части отказа в удовлетворении административного иска Губернатора Ленинградской области о прекращении досрочно полномочий главы муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области Сакулина Г.В, производство по делу в этой части прекращено.

В кассационной жалобе, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции, Губернатор Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит об отмене приведенных судебных актов. Указывает на то, что в период с 20 сентября 2017 года по 12 декабря 2017 года Сакулин Г.В, являясь лицом, замещающим муниципальную должность, осуществлял предпринимательскую деятельность в нарушение прямого запрета, установленного пунктом 2 части 7 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), а также предоставил неполные и недостоверные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2017 год. В силу части 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено правом обращения в суд с заявлением о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования при совершении им коррупционного нарушения.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие существенные нарушения норм материального и процессуального права допущены судом апелляционной инстанции.

Отменяя решение городского суда и прекращая производство по административному делу в части требования о прекращении досрочно полномочий главы муниципального образования, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации права на обращение в суд с подобным требованием в связи с особым статусом главы муниципального образования.

Данные выводы суда апелляционной инстанции противоречат закону.

Как следует из материалов дела Сакулин Г.В. 10 сентября 2017 года избран депутатом совета депутатов Тельмановского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области. Решением Совета депутатов указанного муниципального образования от 19 сентября 2017 года N2 он избран главой этого муниципального образования. По результатам проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проведенной на основании распоряжения Губернатора Ленинградской области N340-рг от 08 июня 2018 года аппаратом Губернатора и Правительства Ленинградской области, установлено несоблюдение Сакулиным Г.В. ограничений, установленных пунктом 2 части 3 статьи 12.1 Федерального закона N273-ФЗ, а также пункта 2 части 7 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ, выразившееся в осуществлении им предпринимательской деятельности при замещении муниципальной должности на постоянной основе, а так же предоставлении недостоверных и неполных сведений о счетах в банках и иных кредитных организациях за 2017 год.

18 сентября 2018 года Губернатор Ленинградской области обратился в совет депутатов Тельмановского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области с обращением об удалении главы муниципального образования в отставку и досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов Сакулина Г.В. на основании пункта 2.1 части 6 статьи 36 и части 7.3 статьи 40 Федерального закона N131.

11 октября 2018 года на внеочередном заседании совета депутатов муниципального образования по результатам голосования решения об удалении главы муниципального образования в отставку не принято.

Со ссылкой на приведенные обстоятельства и часть 7.3 статьи 40 Федерального закона N131 Губернатор Ленинградской области 19 ноября 2018 года обратился с административным иском в суд по настоящему делу.

В соответствии с частью 1 и пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131 глава муниципального образования, являющийся высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Внесенные 03 апреля 2017 года в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ изменения направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанному обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления (подпункт "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") ставить перед названными органами и судом вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц.

В соответствии с требованиями пункта 4.1 статьи 36 Федерального закона N131 глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Аналогичная норма содержится в части 7 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона N131-ФЗ определяет понятие выборного должностного лица местного самоуправления как должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу абзаца семнадцатого части 1 статьи 2 названного федерального закона глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего состава, также является выборным должностным лицом местного самоуправления, как и должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, требования законодательства о противодействии коррупции без каких-либо исключений распространяются как на глав муниципальных образований, других выборных должностных лиц, так и на депутатов представительных органов муниципальных образований. В связи с изложенным, особый статус главы муниципального образования не предполагает изъятий в применении в отношении него требований антикоррупционного законодательства.

Глава муниципального образования, избранный советом депутатов Тельмановского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области из своего состава, является выборным должностным лицом.

В соответствии с частью 7.3 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Таким образом, у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации имеется право на обращение в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц органов местного самоуправления.

Согласно положениям пунктов 1, 2 части 1 статьи 128, части 1 статьи 194, пункта 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в редакции закона, действующей на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, производство по административному делу прекращается если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством; административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для рассмотрения в судебном порядке требований о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц и глав муниципальных образований кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Административное исковое заявление подано Губернатором Ленинградской области в рамках предоставленных ему законом полномочий и не направлено на защиту прав, свобод, законных интересов других лиц, в том числе неопределенного круга лиц.

При таких обстоятельствах прекращение производства по делу со ссылками на положения пунктов 1, 2 части 1 статьи 128, части 1 статьи 194, пункта 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации незаконно.

Нельзя согласиться с выводами апелляционного определения о невозможности рассмотрения административного искового заявления о досрочном прекращении полномочий Сакулина Г.В. как депутата представительного органа местного самоуправления без решения вопроса о его статусе как главы муниципального образования.

Административным истцом заявлено требование о досрочном прекращении полномочий Сакулина Г.В. как главы муниципального образования и депутата совета депутатов муниципального образования, которое с учетом приведенных норм права подлежит рассмотрению в судебном порядке.

Ссылки на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N15-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года N12341-О не являются основанием для неприменения по настоящему делу положений части 7.3 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ, поскольку данная норма введена в действие значительно позже и не была предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации.

Допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права являются существенными, они повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного апелляционное определение Ленинградского областного суда от 07 мая 2019 года нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд.

Доводы, изложенные Губернатором Ленинградской области в кассационной жалобе в части оспаривания решения Тосненского городского суда Ленинградской области от 20 декабря 2018 года, подлежат проверке при новом апелляционном рассмотрении дела.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение Ленинградского областного суда от 07 мая 2019 года отменить. Направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Ленинградский областной суд.

Председательствующий

Судьи