Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2019 г. по делу N 8а-762/2019

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Малаевой В.Г. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Глобы Д.П. на решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 10 июля 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению иску Глобы Д.П. об оспаривании решения департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, объяснения Чертовой Н.М, представляющей Глобу Д.П, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Глоба Д.П. обратился в суд с исковым заявлением об оспаривании решения департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону.

В обоснование исковых требований указано, что он является собственником строения литер А площадью 216 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес".

Глоба Д.П. обратился в департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, занятого принадлежащим ему строением и необходимого для эксплуатации этого здания.

Письмом органа местного самоуправления от 14 ноября 2018 года в удовлетворении требования обращения отказано.

Полагая отказ административного ответчика необоснованным, Глоба Д.П. просил суд признать незаконным решение департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, обязать административного ответчика устранить допущенные нарушения.

Решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 10 июля 2019 года, в удовлетворении требований Глобы Д.П. отказано.

В кассационной жалобе, поданной Глобой Д.П. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов как незаконных, и принятии по делу нового решения об удовлетворении исковых требований.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 5 ноября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9).

В соответствии с частью 11 приведенной нормы, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Оспариваемый отказ органа местного самоуправления датирован 14 ноября 2018 года, административный истец обратился в суд с исковым заявлением 14 февраля 2019 года, то есть в установленный законом трехмесячный срок.

Полномочия департамента имущественно-земельных отношений на принятие оспариваемого решения и порядок его принятия административным истцом не оспариваются.

В кассационной жалобе Глоба Д.П. ссылается на несоответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Как следует из материалов дела, Глоба Д.П. обратился в департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". Обращение мотивировано тем, что по указанному адресу расположено строение, принадлежащее Глобе Д.П. на праве собственности.

В силу пунктов 1, 4 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения и дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В оспариваемом решении от 14 ноября 2018 года N 59-30-25088/4, со ссылкой на сведения департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, сказано, что образование испрашиваемого земельного участка предполагается для эксплуатации здания, расположенного на территории садоводческого товарищества "Виноградарь", в том числе за счет территории указанного садоводства.

Одновременно орган местного самоуправления указывает, что согласно генеральному плану г. Ростова-на-Дону, испрашиваемый земельный участок полностью расположен в функциональной зоне улично-дорожной сети, установленной для магистральной дороги общегородского значения с участками непрерывного движения по ул. Орская.

Таким образом, в ответе имеет место двусмысленность относительно того, где же именно располагается земельный участок, о предварительном согласовании которого просил Глоба Д.П.

Отражение в ответе разнородных сведений не отвечает требованиям объективности и всесторонности при рассмотрении обращения, как того требует Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ.

В качестве дополнительного обоснования принятого решения, административный ответчик представил в суд схему границ территориальных зон, основанную на решении Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года N 605 "О принятии "Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону".

Схема содержит в себе геодезические обозначения, расшифровка значения которых требует специальных познаний, без которых невозможно прийти к однозначному выводу о фактическом местоположении границ земельного участка, о предварительном согласовании которых просил заявитель. Суды первой и апелляционной инстанции к помощи специалистов не прибегали, признав обоснованными и достаточными пояснения представителя административного ответчика.

Судебная коллегия считает, что такая оценка данного доказательства не может быть признана всесторонней, полной и объективной, поскольку в данном случае необходима помощь независимого специалиста, имеющего квалификацию в области землеустройства.

Кроме того, суд первой инстанции не дал оценку указанным выше противоречиям в ответе органа местного самоуправления относительно действительного места положения земельного участка. Приходя к выводу об отказе в удовлетворении иска, районный суд привел доводы исходя из того, что земельный участок расположен в функциональной зоне улично-дорожной сети.

В этой связи судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа.

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрКГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Вместе с тем, в материалах настоящего дела имеется письмо департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 1 февраля 2018 года (л.д. 25), в котором заместитель директора департамента сообщает о том, что разработка красных линий территории, на которой расположено указанное выше здание, принадлежащее Глобе Д.П, не проводилась.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу о несоответствии выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, а также о нарушении норм процессуального права при оценке имеющихся в деле доказательств, в связи с чем, судебные акты нижестоящих судебных инстанций подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 10 июля 2019 года отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в Кировский районный суд г. Ростова-на-Дону.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи В.Г. Малаева

А.Е. Иванов