Пояснительная записка к проекту федерального закона N 74428-3 "Трудовой кодекс Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Трудового кодекса Российской Федерации

Проведение социально-политических и экономических реформ поставило новые задачи в создании гражданского общества, что предполагает активизацию граждан, саморегулирование части социальных процессов. Возникла необходимость создания правовой системы, ориентированной не на жесткое государственное регулирование общественных отношений, а на сочетание различных, преимущественно договорных, методов управления.

Произошедшие в стране изменения затронули прежде всего экономические основы жизни общества, что отражено в новом Гражданском кодексе Российской Федерации, который можно рассматривать как средство правового закрепления результатов экономических преобразований и стимулятор дальнейшего движения экономики к рынку. Не остались в стороне и отношения, связанные с применением гражданами своих способностей к труду. Однако процесс реформирования трудового законодательства происходит медленнее и не столь радикально, чем реформирование законодательства гражданского. Это объясняется прение всего социально-экономической сущностью трудовых отношений и особой ролью, которую трудовое законодательство играет в обществе. Специфика трудового права заключается в необходимости, с одной стороны, в полной мере осуществлять функцию социальной зашиты, а с другой - обеспечить эффективное развитие производства или, по крайней мере, не препятствовать таковому.

Эти объективные причины обусловливают и медленное проведение реформы в социально-трудовой сфере.

Так, в настоящее время основным актом, регламентирующим трудовые и тесно связанные с ними отношения, является Кодекс законов о труде, который был принят в 1971 году и ориентирован на жесткое государственное регулирование трудовых отношений. Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 года N 3543-1 "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР" была предпринята попытка немного приспособить действующий КЗоТ к меняющейся экономической ситуации и появлению новых рыночных отношений, требующих более гибкого регулирования, чем это предусматривалось ранее. Были сделаны шаги к становлению системы социального партнерства, постепенному снижению роли государственного регулирования, более широкому использованию договорных методов регулирования трудовых отношений. В то же время новый этап развития российского общества, принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, Гражданского кодекса и ряда других федеральных законов по-новому ставят вопрос о соответствии российского трудового законодательства сложившейся экономической ситуации.

Сегодняшнее состояние правового регулирования трудовых отношений отражает специфику переходного к рыночной экономике периода. С одной стороны, трудовое законодательство уже не может адекватно реагировать на все происходящие в экономике изменения, а с другой - именно переходный характер нынешнего этапа затрудняет, например, использование в чистом виде аналогичных механизмов регулирования, выработанных в странах с развитой рыночной экономикой. В значительной мере неэффективное состояние правового регулирования трудовых отношений объясняется отсутствием в законодательстве четкого механизма реализации заложенных в нем принципов и гарантийных норм. Данное положение обусловлено множеством причин, в числе которых можно выделить следующие:

- недостаточно четкое разделение решаемых вопросов по уровням нормативных актов;

- нестыковка этих актов между собой;

- недостаточно оперативное восполнение пробелов в действующем законодательстве;

- недостаточный уровень юридической техники и др.

Трудовой кодекс должен стать доминирующим законодательным актом, объединяющим трудовые отношения всех работников, работающих по трудовому договору и имеющих трудовую книжку с записью о выполняемой трудовой функции.

Кроме того, Трудовой кодекс должен играть основополагающую роль в социально-трудовой сфере как закон прямого действия. Это позволит требовать соответствия Трудовому кодексу всех законов, регулирующих труд специальных работников (например, государственных служащих).

В настоящее время наиболее сложная проблема, которую необходимо решить в новом Трудовом кодексе, - достижение оптимального сочетания интересов работников и работодателей при обеспечении зашиты прав и интересов работников и сохранение эффективного общественного производства. Трудовое законодательство должно стимулировать работников к высокопроизводительному труду в соответствии с заключенными трудовыми договорами и защищать их от произвола работодателей. При этом такая защита не должна быть чрезмерной и препятствовать развитию производства, созданию новых рабочих мест, а также препятствовать трудоустройству лиц, ищущих работу.

Разработанные и внесенные в настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты трудовых кодексов не решают данной задачи. Ряд проектов нарушает соотношение сил в сторону работников, что ведет к декларативности содержащихся в них положений; вариант кодекса, представленный Правительством, существенно снижает уровень правовой защищенности работников, что делает его неприемлемым для профессиональных союзов и иных объединений, борющихся за усиление гарантий трудовых прав работников.

Данный проект позволяет снять остроту спора между Правительством и профсоюзами, так как в нем найден оптимальный баланс между интересами работников и их представителей и интересами работодателей. Проект исходит из сложившихся в настоящее время реалий, изменивших привычные функции профсоюзов как участника производственных процессов.

Сегодня профсоюз не может что-либо запрещать работодателю или что-то санкционировать, так как он не отвечает ни за организацию производства, ни за его результаты.

Задача профсоюза как стороны социального партнерства - вовремя получить от работодателя информацию о решениях, существенно затрагивающих интересы работников, а работодатель, в свою очередь, обязывается такую информацию предоставить. В спорных случаях стороны могут провести взаимные консультации, с тем чтобы то или иное управленческое решение было воспринято работниками с пониманием, а также для того, чтобы работники чувствовали себя не просто наемной рабочей силой, а союзниками работодателя при решении вопросов социально-экономического развития организации.

Проект предусматривает, что, если в результате таких консультаций удовлетворяющее всех решение не найдено, работодатель не лишается права принять необходимое управленческое решение. В то же время профсоюз или иной представительный орган работников вправе в целях защиты интересов работников начать предусмотренные законодательством процедуры коллективного трудового спора (статья 22 проекта).

Следует отметить, что в проекте сохранены существующие в настоящее время и проверенные практикой механизмы разрешения таких споров.

Впервые в проекте в качестве основного принципа трудового законодательства закрепляется не только право работников и работодателей на объединение, но и право создаваемых объединений участвовать в регулировании трудовых отношений. Во всех ранее действовавших кодексах предусматривалось право на заключение коллективных договоров, однако, как показывает практика, это право зачастую оказывалось декларативным и ни работодатели, ни работники не чувствовали необходимости создавать союзы и ассоциации для представительства и зашиты своих прав и законных интересов, а также для участия в регулировании трудовых отношений.

В настоящее время работодателем признается только физическое или юридическое лицо, заключившее трудовой договор с работником. Вместе с тем на практике возникают случаи возникновения трудовых отношений с работодателями, не являющимися юридическими лицами (например, органы государственной власти или управления - Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство и пр.). В данном случае предпочтительнее говорить не о юридических лицах, а о работодателях, обладающих компетенцией заключать трудовые договоры. В этом случае есть возможность избежать коллизий, возникающих сегодня на практике. Кроме того, практика поставила вопрос о предоставлении полномочий работодателя обособленным подразделениям юридического лица: филиалам и представительствам, так как непризнание их в качестве работодателей существенно ущемляет права работников и затрудняет правоприменение.

Данный проект закрепляет, что единственным представителем работодателя в трудовых отношениях является руководитель (единоличный представительный орган юридического лица), поскольку появление в других проектах многочисленных "представителей работодателя" - администрации, должностных лиц размывает ответственность работодателя за нарушение трудовых прав работников.

Впервые в проекте закреплена обязанность работодателя организовать производственный процесс и предоставить работу работникам. Нарушение этой обязанности может быть основанием его ответственности за нарушение трудовых прав работников.

Глава "Трудовой договор" содержит новое понятие этого договора. Основным признаком трудового договора согласно проекту является выполнение обусловленной договором трудовой функции - работы по одной или нескольким специальностям, профессиям, должностям.

В проекте не применяется словосочетание "трудовой договор (контракт)", так как контракт не является видом трудового договора, а всего лишь один из его синонимов.

В проекте расширяются возможности граждан на трудоустройство. Сохраняя уже существующие гарантии при приеме на работу, исключающие дискриминацию в трудовых отношениях, проект предусматривает перечень случаев, когда отказ в приеме на работу определенных категорий лиц не допускается. Вводится правило об обязанности работодателя по требованию заинтересованного лица в письменной форме сообщить причину отказа в приеме на работу, снимаются всякие ограничения для обжалования отказа в приеме на работу в суд.

Проект содержит ограничение возможности произвольного заключения срочных трудовых договоров, снижающих правовую защищенность работников. Заключение срочного трудового договора допускается лишь в исключительных случаях, исчерпывающий перечень которых предусмотрен непосредственно в Трудовом кодексе.

Включение в трудовой договор, заключенный на неопределенный срок, условия о срочном характере трудовых отношений без согласия работника не допускается.

При прекращении трудового договора с испытанием предусматривается обязанность работодателя указать в приказе об увольнении причины, по которым работник признан не выдержавшим испытание (статья 102 проекта).

В проекте даны определения перевода на другую работу, перемещения, производственной необходимости, перечень существенных условий труда, что позволит более четко применять нормы закона при изменении трудовых отношений (статьи 105 - 108 проекта).

Работнику предоставляется право по собственной инициативе прекратить не только трудовой договор, заключенный на неопределенный срок, но и срочный трудовой договор до истечения срока его действия.

Уточняются основания прекращения трудового договора в случаях несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе по состоянию здоровья либо вследствие недостаточной квалификации.

Вместе с тем в определенных законом случаях вводится увольнение за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей.

В проекте впервые предусмотрена возможность сокращения рабочего времени накануне нерабочих праздничных дней и для работников, имеющих право на сокращенное рабочее время, так как сокращенное рабочее время - вид нормального рабочего времени.

В проекте нет такого понятия как ненормированный рабочий день, который на практике является "удлиненным" днем, то есть одним из видов нарушения нормального рабочего времени, гарантированного Конституцией Российской Федерации.

Вводится дополнительный отпуск за особый характер работы. Урегулирован спорный на практике вопрос о суммировании основного и дополнительных отпусков (статья 163 проекта).

Предусматривается возможность использовать отпуск за первый год работы по истечении не одиннадцати, а шести месяцев работы. Введено право работника на получение отпуска с последующим увольнением. Предусматривается, что часть отпуска, превышающая 12 рабочих дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией.

Глава "Охрана труда" не регулирует в отличие от "правительственного" проекта вопросы, решенные подзаконными актами (расследование и учет несчастных случаев на производстве и др.). В главе четко обозначены обязанности работодателя обеспечить здоровые и безопасные условия труда, а также обязанности работников в области охраны труда. Подробно регламентируется финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда (статья 268 проекта).

Проект предусматривает понятие индивидуальных и коллективных трудовых споров, принципы, порядок и процедуры их разрешения.

Согласно проекту индивидуальные трудовые споры подлежат рассмотрению в судах. Досудебный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров в комиссиях по трудовым спорам может вводиться лишь в соответствии с соглашениями и коллективными договорами (статья 239 проекта).

Для отдельных категорий работников могут устанавливаться особенности рассмотрения индивидуальных трудовых споров.

Формирование комиссий по трудовым спорам предусматривается на паритетных началах из равного числа представителей профсоюза (профсоюзов) или иных представительных органов работников, с одной стороны, и работодателя, с другой стороны (статья 240 проекта).

В целях обеспечения исполнения решений комиссий по трудовым спорам в проекте предусматривается, какие данные должны содержаться в решении комиссии и в удостоверении для приведения этого решения в исполнение в принудительном порядке, поскольку в настоящее время этот вопрос не урегулирован.

Членам комиссий по трудовым спорам гарантируется предоставление свободного от работы времени с сохранением среднего заработка для участия в работе комиссии (статья 246 проекта).

Предусматривается индексация начисленных сумм, подлежащих взысканию в пользу работника по решению органов по рассмотрению трудовых споров, в порядке, установленном федеральным законом (статья 254 проекта).

Обязанность возместить вред, причиненный работодателю, возлагается на виновных должностных лиц не только при увольнении работника с нарушением закона, но также и в случаях любого явного нарушения трудового законодательства (статья 253 проекта).

Согласно проекту денежные требования работников при разрешении индивидуальных трудовых споров подлежат удовлетворению в полном размере и без ограничения каким-либо сроком (статья 254 проекта).

В главе "Оплата труда" значительно усилены государственные гарантии оплаты труда работников. Предлагается установление минимального размера оплаты труда как в виде минимального месячного оклада, так и в виде минимальной часовой ставки.

Вводится новая статья "Организация оплаты труда", предусматривающая самостоятельность работодателя в определении видов, систем и других параметров заработной платы.

Установлены единый срок (два месяца) предупреждения работника при изменении условий оплаты его труда и сохранение прежнего среднего заработка в течение этого же срока при переводе на другую постоянную нижеоплачиваемую работу или при перемещении.

В главе "Трудовая дисциплина" впервые перечислен минимум локальных нормативных актов, которые необходимо разрабатывать и принимать в организации. Данный перечень необходим для повышения правовой защищенности работников. Устанавливается, что правила внутреннего трудового распорядка принимаются непосредственно работодателем, так как именно работодатель (а не трудовой коллектив или профессиональный союз) ответственен за организацию производственного процесса.

Впервые в данном проекте предусматривается, что уставы о дисциплине отдельных категорий работников должны приниматься на уровне закона, а не подзаконных нормативных актов, как это имеет место в настоящее время.

В главе "Материальная ответственность сторон трудового договора" устанавливаются взаимные требования сторон друг к другу в случае привлечения к материальной ответственности. Вводится взаимная материальная ответственность сторон трудового договора. Определены конкретные случаи наступления материальной ответственности работодателя при незаконном лишении работника возможности трудиться.

Вводится статья, определяющая условия наступления материальной ответственности, а также обстоятельства, исключающие материальную ответственность.

Упрошены правила и процедуры привлечения к материальной ответственности, порядок возмещения ущерба.

Глава "Гарантии и компенсации" значительных изменений не претерпела, но два существенных момента следует отметить.

Компактно в одной главе собраны гарантии и компенсации, которые в нынешнем КЗоТе находятся в разных главах, в отдельных случаях предусматривается взаимная ответственность сторон трудового договора при невыполнении обязательств (статья 199 проекта).

В главе, посвященной социальному партнерству, впервые дается определение этого явления, перечисляются его принципы, формы и виды.

В соответствии с конвенциями и рекомендациями МОТ предусматривается не только профсоюзное представительство интересов работников в организации, поскольку множественность представителей дает работникам право самим выбирать тот орган, который будет представлять их интересы.

Определены права представительных органов и гарантии реализации этих прав.

Законодательно закреплен правовой статус объединения работодателей как некоммерческой организации, создаваемой с целью представительства и зашиты интересов работодателей при ведении переговоров по подготовке и заключению соглашений с представителями работников, а также при взаимодействии с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Впервые в Трудовом кодексе появляются нормы об участии работников в управлении организацией.

Подробно регламентируется правовое положение руководителя организации, особенности его правового статуса.

Сохранены существующие социальные гарантии для отдельных категорий работников.

Проект делает Кодекс более приемлемым в правоприменении, снимая некоторые наиболее типичные вопросы, часто возникающие на практике.

Проект является преемником действующего законодательства о труде и вместе с тем может применяться в современных условиях. В нем учитывается опыт применения федеральных законов "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О коллективных договорах и соглашениях", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", "Об основах охраны труда в Российской Федерации".

При разработке законопроекта учитывался опыт создания трудовых кодексов в странах СНГ, в частности в Республике Беларусь, что представляется весьма актуальным в связи с созданием единого правового пространства России и Республики Беларусь.

Принятие нового Трудового кодекса потребует, на наш взгляд, изменений и дополнений действующего ГПК РСФСР с тем, чтобы сама процедура рассмотрения дел по трудовым спорам была упрощена, а судьям предоставлено право единолично без участия сторон принимать при очевидном нарушении прав работника необходимые решения.

Закон не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета, в связи с этим не требуется его технико-экономическое обоснование.

Действующее ныне законодательство о труде не соответствует экономическим условиям, сложившимся в настоящее время. Переход к рыночным отношениям требует принципиально нового подхода к регулированию трудовых правоотношений.

Финансово-экономическое обоснование
проекта Трудового кодекса Российской Федерации

Проект Трудового кодекса Российской Федерации, внесенный Московской Городской Думой в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации не предусматривает увеличения расходов из бюджетов, в связи с чем финансово-экономического обоснования его не требуется.

Заключение Правительства Российской Федерации о том, что принятие Трудового кодекса в предложенной редакции требует дополнительных затрат по статьям 164, 177, 207, 210, 211, 281, представляется недостаточно оправданным по следующим основаниям.

Предусмотренный статьей 164 проекта порядок суммирования отпусков полностью воспроизводит действующий в настоящее время. В соответствии с Решением Верховного Суда РФ от 10 июня 1996 г. признано недействительным (незаконным) разъяснение Министерства труда Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 7 "О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством", утвержденное Постановлением Министра труда РФ от 25 июня 1993 г. N 123, которым устанавливался порядок суммирования отпусков к двенадцати- и пятнадцатидневной основе.

Основанием для принятия Верховным Судом такого решения является введенный в действие с 6 октября 1992 года Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации". Согласно ст.67 КЗоТ в новой редакции вместо ранее предусматривавшейся продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска не менее 15 рабочих дней продолжительность такого отпуска была увеличена до 24 рабочих дней.

При этом ни данным Законом, ни постановлением Верховного Совета РФ о его введении в действие не предусмотрено сохранение прежнего порядка и условий предоставления дополнительных отпусков.

Сохранение прежнего порядка суммирования отпусков, установленного Минтрудом РФ, как указал Верховный Суд Российской Федерации, искажает смысл и цель предоставления дополнительных отпусков (закрепление квалифицированных кадров на предприятиях, компенсирование вредных условий работы и т.д.) и в определенных случаях может привести к нарушению прав отдельных категорий граждан.

Решение Верховного Суда, вступившее в законную силу, является обязательным для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, согласно статье 18 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск.

Ежегодный оттачиваемый отпуск и дополнительный отпуск суммируются.

Аналогичный порядок суммирования отпусков установлен для судей, прокурорских работников, лиц, работающих на Крайнем Севере.

Таким образом, для работодателей, которые могут являться организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, и в настоящее время предусмотрен предлагаемый проектом порядок суммирования основного и дополнительного отпуска.

Статьей 177 проекта предусмотрено, что часть отпуска, превышающая 12 рабочих дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией. Применение данной нормы не потребует дополнительных затрат от работодателя, так как работник и по действующему законодательству имеет право на получение компенсации за неиспользованный отпуск, в частности при увольнении.

Как показывает складывающаяся практика, предлагаемое решение выгодно как работникам, так и работодателям, поскольку дает возможность избежать нарушений законодательства о труде путем предоставления так называемых "скрытых компенсаций" за неиспользованный отпуск, отзыва из отпуска и т.п.

Увеличение размеров выходных пособий (статья 207 проекта) не коснется работодателей, финансируемых из средств федерального бюджета, так как в соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" при увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). То есть исходя из положений проекта, государственные служащие утратили часть своих льгот и приравнены к работникам небюджетных отраслей.

Положения статьи 210 проекта не распространяются на организации, финансируемые из государственного бюджета, так как в этой статье предусматривается выплата компенсации новым собственником.

Что касается статей 211 и 281 проекта, то дать по ним финансово-экономическое обоснование не представляется возможным, поскольку перевод работника на другую постоянную нижеоплачиваемую работу или перемещение, а также прекращение трудового договора с руководителем организации по решению собственника имущества не носит императивный характер.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта Трудового кодекса Российской Федерации

В случае принятия проекта Трудового кодекса Российской Федерации подлежат признанию утратившими силу:

1. Кодекс законов о труде Российской Федерации (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1971, N 50, ст.1007; 1973, N 39, ст.825; 1977, N 1, ст.1; 1980, N 34, ст.1063; 1982, N 47, ст.1725; 1983, N 51, ст.1782; 1985, N 4, ст.117; 1986, N 23, ст.638; N 48, ст.1397; 1987, N 29, ст.1060; N 40, ст.1410; 1988, N 6, ст.168; N 14, ст.395; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 14, ст.712; N 41, ст.2254; 1993, N 1, ст.16; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5, ст.346; N 8, ст.599; N 30, ст.2865; N 35, ст.3504; N 48, ст.4564; 1996, N 49, ст.5490; 1997, N 12, ст.1382; 1998, N 19, ст.2065; N 31, ст.3803, 3817; 1999, N 18, ст.2210, 2001, N 1, ст.3; 2001, N 14, ст.274);

2. Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1028-1 "О повышении социальных гарантий для трудящихся" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 17, ст.506; 1991, N 51, ст.1797; Ведомости Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 48, ст.2756);

3. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 17, ст.890; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст.4558; 1999, N 18, ст.2219);

4. Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст.4557).