Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 марта 2020 г. по делу N 66а-400/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Рогожиной Е.В, при секретаре Левиной М.Ю, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО12

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению товарищества собственников жилья "Витебская 46" о признании недействующим в части Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 8 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А, объяснения представителя административного ответчика Законодательного "адрес" ФИО10, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Губернатора Нижегородской области ФИО9 согласившейся с доводами апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить решение суда без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 апреля 2003 года Законодательным Собранием Нижегородской области принят Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, который официально опубликован в издании "Правовая среда", N 18-19 (464-465).

Законом Нижегородской области от 1 июня 2011 года N 69-З "О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" часть 5 статьи 3.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях изложена в следующей редакции:

"5. Нарушение правил содержания контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн, а также территорий вокруг указанных объектов, если эти нарушения не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 7.22 и 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 3.2 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от восьми тысяч до тринадцати тысяч рублей".

Закон Нижегородской области от 1 июня 2011 года N 69-З "О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" официально опубликован в печатном издании "Правовая среда", N 62(1327), 09.06.2011 (приложение к газете "Нижегородские новости", N 102(4714), 09.06.2011).

Законом Нижегородской области от 6 декабря 2018 года N 136-З "О внесении изменений в статью 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях" часть 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях изложена в следующей редакции:

"1. Нарушение положений законов области и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих правила производства земляных и ремонтных работ, включая проведение работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций без соответствующего разрешения (ордера) или проведение данных работ после окончания (приостановления) срока действия разрешения (ордера), а равно несоблюдение сроков производства работ, если эти нарушения не подпадают под действие частей 2 - 6 настоящей статьи, статей 6.3, 6.4, 7.14, 8.1, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей".

Закон Нижегородской области от 06.12.2018 N 136-З "О внесении изменений в статью 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях" был обнародован путем размещения его на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 07.12.2018 года.

Товарищество собственников жилья "Витебская 46" обратилось в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать часть 5 статьи 3.1 и часть 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что частью 5 статьи 3.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушение правил содержания контейнерных площадок, бункеров - накопителей, контейнеров, урн, а также территорий вокруг указанных объектов, а частью 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушение положений законов области и муниципальных правовых актов, регулирующих правила производства земляных и ремонтных работ, включая проведение работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций без соответствующего разрешения (ордера) или проведение данных работ после окончания (приостановления) срока действия разрешения (ордера), а равно несоблюдение сроков производства работ.

Административный истец считает, что указанные оспариваемые нормы Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях противоречат положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которыми разграничена компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в установлении административной ответственности, а именно положениям статей 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из содержания которых следует, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом. Вопреки этому в контексте оспариваемых норм Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях ответственность предусматривается за несоблюдение широкого спектра правил и норм, предъявляемых к организации содержания объектов, чистоты и порядка контейнерных площадок, производства земляных ремонтных работ. Между тем, как считает административный истец, указанные правоотношения урегулированы федеральным законодательством и федеральными подзаконными актами: Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Градостроительным кодексам Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест", утвержденными приказом Минздрава СССР от 5 августа 1988 года N 4690-88, СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", утвержденными постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N64, СПиПШ-10-75 "Благоустройство территорий".

Порядок производства земляных работ урегулирован Градостроительным кодексом Российской Федерации, статьей 19 Федерального закона "Об автомобильных дорогах", актами федеральных органов власти, в том числе, Сводом правил Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, утвержденным приказом Минрегионразвития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820, Сводом правил "СНиП 2.04.03-85 "Канализация. Наружные сети и сооружения", утвержденным приказом Минрегионразвития РФ от 29 декабря 2011 года N 635/11, СНиП III-42-8 "Магистральные трубопроводы", СНИП 3.01.01-80 "Организация строительного производства", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 08 июля 2016 года N 485/пр, СП 249.1325800.2016 "Свод правил "Коммуникации подземные. Проектирование и строительство закрытым и открытым способами", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 27 февраля 2017 года N 125/пр "Об утверждении СП 45.13330.2017 "СНиП 3.02.01-87 Земляные сооружения, основания и фундаменты", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 16 декабря 2016 года N 955/пр "Об утверждении СП 76.13330 "СНиП 3.05.06-85 "Электротехнические устройства", постановлением Госстроя России от 17.09.2002 года N 123 "О принятии строительных норм и правил Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве СНиП 12-04-2002".

Соблюдение указанных требований обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе статьями 6.3, 6.4, 7.17, 8.1, 8.2, 8.7, 7.22. Таким образом, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по спорному вопросу, региональный законодатель не вправе был своим актом вводить аналогичное регулирование.

Кроме того административный истец считает, что оспариваемые нормы не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея ввиду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.

Товарищество собственников жилья "Витебская 46" было привлечено к административной ответственности на основании оспариваемых статей Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, в связи с чем полагают, что оспариваемым актом затрагиваются их права и законные интересы.

В судебном заседании представители административного истца ФИО6 и ФИО7 требования административного искового заявления поддержали.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Нижегородской области ФИО8 и Губернатора Нижегородской области ФИО9 с требованиями административного искового заявления не согласились.

Решением Нижегородского областного суда от 8 ноября 2019 года административное исковое заявление товарищества собственников жилья "Витебская 46" удовлетворено.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 5 статьи 3.1 и часть 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Нижегородской области просит решение Нижегородского областного суда от 8 ноября 2019 года отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что органы государственной власти Нижегородской области вправе установить административную ответственность за нарушения правил благоустройства, принятых органами местного самоуправления муниципальный образований Нижегородской области.

Диспозиции части 5 статьи 3.1 и части 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях содержат конкретизацию состава административного правонарушения, устанавливая административную ответственность за нарушение правил содержания контейнерных площадок, бункеров - накопителей, контейнеров, урн, а также территорий вокруг указанных объектов и правила производства земляных и ремонтных работ, включая проведение работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций без соответствующего разрешения (ордера) или проведение данных работ после окончания (приостановления) срока действия разрешения (ордера), а равно несоблюдение сроков производства работ.

Административным истцом и прокуратурой Нижегородской области, поданы возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Административным ответчиком - Губернатором Нижегородской области в материалы дела представлена позиция, согласно которой считает, что имеются основания для удовлетворения апелляционной жалобы Законодательного Собрания Нижегородской области и отмены решения Нижегородского областного суда от 8 ноября 2019 года.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Законодательного собрания Нижегородской области ФИО10 поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика Губернатора Нижегородской области ФИО9 в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы согласилась.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, судебная коллегия пришла к следующему.

В соответствии с п. "к" ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из содержания части 5 статьи 3.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях она предусматривает ответственность за нарушение правил содержания контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн, а также территорий вокруг указанных объектов, если эти нарушения не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 7.22 и 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 3.2 настоящего Кодекса.

Удовлетворяя требования административного истца в данной части, суд первой инстанции исходил из того, что соответствующее правовое регулирование имеется на федеральном уровне, поэтому региональный законодатель не вправе был своим актом вводить аналогичное регулирование.

Оснований не соглашаться с данными выводами суда первой у судебной коллегии не имеется, поскольку указанный вывод соответствует исследованным обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 3 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, включая установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Разграничение компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в вопросах установления административной ответственности должно исключать возможность привлечения лица к административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения по федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" имеет специальную главу, регулирующую вопросы ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, и предусматривает в статье 28 названного Закона, что ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства в области обращения с отходами несут должностные лица и граждане в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.2.3 настоящего Кодекса.

Согласно статье 3 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - санитарное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" имеет специальную главу, регулирующую вопросы ответственности за нарушение санитарного законодательства Российской Федерации, и предусматривает в статье 55 названного Закона, что за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды установлена главой XIV названного закона, статьей 75 которого установлено, что за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Глава 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственности за нарушение в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Системный анализ приведенного выше законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Следовательно субъект Российской Федерации вправе был установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Вопреки этому в контексте оспариваемой части 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил содержания контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн, а также территорий вокруг указанных объектов, данный вопрос урегулирован Федеральным законом от 28 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предусматривающим обязанность регулярно очищать территории муниципальных образований от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями и названным Законом, Федеральным законом от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регламентирующего вопросы выполнения работ по очистке придомовой территории, вывозу отходов производства и потребления, Федеральным законом от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", устанавливающим требования по содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, устанавливающим порядок содержания контейнеров, контейнерных площадок, урн, положениями СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест", утвержденные приказом Минздрава СССР от 5 августа 1988 года N 4690-88, СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", утвержденные постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N 64 и соблюдение которых обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из содержания части 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях она предусматривает ответственность за нарушение положений законов области и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих правила производства земляных и ремонтных работ, включая проведение работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций без соответствующего разрешения (ордера) или проведение данных работ после окончания (приостановления) срока действия разрешения (ордера), а равно несоблюдение сроков производства работ, если эти нарушения не подпадают под действие частей 2 - 6 настоящей статьи, статей 6.3, 6.4, 7.14, 8.1, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Удовлетворяя требования административного истца в данной части, суд первой инстанции исходил из того, что соответствующее правовое регулирование имеется на федеральном уровне, поэтому региональный законодатель не вправе был своим актом вводить аналогичное регулирование.

Оснований не соглашаться с указанным выводом суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Правила производства земляных и ремонтных работ, ответственность за нарушение которых установлена оспариваемой нормой включены самостоятельным разделом в Правила благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород, утвержденные решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 26 декабря 2018 года N 272.

Как правильно указал суд первой инстанции требования к организации и проведению различных форм земляных работ содержатся в различных нормативных правовых актах, в том числе, в федеральном законодательстве о градостроительной деятельности.

Так, согласно части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно статье 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действующим федеральным законодательством предусмотрены санитарные, экологические, технические, строительные требования, направленные на создание условий для жизни и здоровья населения, в том числе комплексное благоустройство городских и сельских поселений.

Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. На ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Из анализа норм указанного закона следует, что установление требований в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации, выводе из эксплуатации сооружений и иных объектов является полномочием федеральных органов государственной власти.

Требования к выполнению земляных работ установлены Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПин 2.2.3184-03, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 141; с 1 июня 2002 года постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 января 2002 года N 5 введен в действие Государственный Стандарт "ССБТ. Строительство. Производство земляных работ способом гидромеханизации. Требования Безопасности".

В отдельных случаях нарушение правил земляных работ предусматривает квалификацию по иным специальным нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, проведение земляных, строительных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет назначение административного наказания по статье 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, выводы о противоречии положений части 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях федеральному законодательству согласуется с нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение.

Иное означало бы не только превышение органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровне прав физических и юридических лиц при привлечении их к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, иными словами, оспариваемое правовое регулирование, порождая конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение.

Проанализировав содержание оспариваемых норм Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, о том, указанные нормы содержат признаки неопределенности, поскольку диспозиции части 5 статьи 3.1 и части 1 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, содержащих отсылочные нормы, не позволяющие определить какое конкретно деяния подпадают под признаки административных правонарушений, предусмотренных оспариваемыми нормами.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Будучи по своим юридическим конструкциям - бланкетными и отсылочными, оспариваемые нормы Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, не несут достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах, с тем, чтобы сделать однозначный вывод о том, за нарушение каких конкретных правил вводится региональным законодателем административная ответственность.

При таких обстоятельствах нельзя согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормы приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, не противоречат федеральному законодательству и отвечают требованиям формальной определенности.

На основании изложенного и принимая во внимание, что основания для отмены постановленного по делу судебного акта отсутствуют, доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции не установлено и в апелляционной жалобе не приводится, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нижегородского областного суда от 8 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Председательствующий

Судьи: