Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 марта 2020 г. по делу N 8а-5412/2020[88а-7179/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Белова В.И. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области на решение Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 6 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 24 декабря 2019 года по административному делу N 2а-713/2019 по административному исковому заявлению прокурора Чердаклинского района Ульяновской области к Агентству государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области, администрации муниципального образования "Чердаклинский район", Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области о признании незаконным бездействия по непринятию мер по ликвидации несанкционированной свалки, возложении обязанности ликвидировать свалку твердых бытовых отходов и мусора.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего содержание кассационной жалобы и обстоятельства административного дела, выслушав мнение прокурора Сальникова А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Чердаклинского района Ульяновской области обратился в суд с уточненным в дальнейшем административным исковым заявлением к Агентству государственного имущества Ульяновской области, администрации МО "Чердаклинский район" Ульяновской области, Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области о признании незаконным бездействия по непринятию мер по ликвидации несанкционированной свалки, возложении обязанности ликвидировать свалку твердых бытовых отходов и мусора.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что в ходе проведенной прокуратурой проверки исполнения требований природоохранного законодательства выявлено, что в Мирновском сельском поселении Чердаклинского района Ульяновской области на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N имеется несанкционированная свалка твердых бытовых отходов и иного мусора. По сведениям Единого государственного реестра недвижимости, названные земельные участки находятся в собственности Ульяновской области. Органом, уполномоченным на реализацию прав собственника в отношении регионального имущества, а также органами местного самоуправления меры по ликвидации несанкционированной свалки не принимаются длительное время.

Указанная свалка объемом 7000 куб.м в кадастровом квартале N включена в 2017 году в реестр мест несанкционированного складирования твердых коммунальных отходов на территории Ульяновской области. До настоящего времени уполномоченными органами никаких мер по ликвидации свалки не принято, что свидетельствует о незаконном бездействии административных ответчиков. Наличие несанкционированной свалки противоречит санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утвержденным Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 апреля 2003 года и санитарным правилам "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01", утвержденным Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 мая 2001 года.

Решением Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 6 сентября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 24 декабря 2019 года, требования прокурора удовлетворены частично, постановлено: признать незаконным бездействие Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области в части непринятия мер по ликвидации несанкционированной свалки на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N на территории муниципального образования "Мирновское сельское поселение" Чердаклинского района Ульяновской области. На Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области возложена обязанность ликвидировать свалку твердых бытовых отходов и мусора на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N на территории муниципального образования "Мирновское сельское поселение Чердаклинского района Ульяновской области. В удовлетворении административных исковых требований прокурора к Агентству государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области, администрации муниципального образования "Чердаклинский район" отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 31 января 2020 года, Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права. В качестве доводов кассационной жалобы заявитель повторяет правовую позицию, изложенную ранее в апелляционной жалобе. Указывает, что полномочия по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов возложены на орган местного самоуправления. Данные полномочия не перераспределялись в соответствии с Законом Ульяновской области от 3 июля 2015 года N 85-30 между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области, а сохранились за органами местного самоуправления. Полагает, что в отсутствие доказательств вины в ухудшении качества земельного участка на Министерство не может быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированной свалки.

В заседании суда кассационной инстанции прокурор Сальников А.А. возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела судебной коллегией кассационного суда общей юрисдикции извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ в результате проверки, проведенной прокуратурой Чердаклинского района по вопросу исполнения требований природоохранного законодательства при размещении твердых бытовых отходов на земельных участках муниципального образования "Мирновское сельское поселение" Чердаклинского района Ульяновской области в кадастровом квартале N на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N выявлена несанкционированная свалка твердых бытовых отходов и иного мусора объемом 7000 куб.м.

Названные земельные участки являются землями сельскохозяйственного производства, находятся за пределами населенного пункта. По сведениям ЕГРН собственником земельных участков является Ульяновская область.

Указанная несанкционированная свалка включена в реестр мест несанкционированного складирования ТКО (твердых коммунальных отходов) на территории Ульяновской области.

Разрешая административный спор и принимая решение о частичном удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что надлежащим ответчиком по требованиям прокурора о ликвидации свалки, расположенной на земельных участках, принадлежащих Ульяновской области, является Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области, в связи с чем обоснованно признал незаконным бездействие данного административного ответчика по непринятию мер к ликвидации несанкционированной свалки, возложив на него обязанность ликвидировать свалку.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, исходя из следующего.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарноэпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введённого постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвёртый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 этого же кодекса).

Статьёй 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, в пункте 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить принадлежность отходов, расположенных на спорном земельном участке.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Как следует из содержания статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости спорные земельные участки, на которых обнаружена несанкционированная свалка, находятся в собственности Ульяновской области.

В соответствии с пунктом 2.2 Положения о Министерстве строительства и архитектуры Ульяновской области, утвержденным Постановлением Правительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N, полномочия по управления и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Ульяновской области переданы Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области.

Таким образом, из взаимосвязанных положений приведённых нормативных правовых актов следует, что Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области является надлежащим лицом, которое несет обязанность по осуществлению мероприятий по охране спорных земельных участков, в том числе, по недопущению их загрязнения, истощения, деградации, порчи, и иного негативного воздействия. Следовательно, выводы судов о допущенном данным административным ответчиком бездействии по не ликвидации несанкционированной свалки, и возложении обязанности ее ликвидировать, являются правильными, а доводы кассационной жалобы - подлежащими отклонению.

Судебная коллегия отмечает, что аргументам кассационной жалобы о том, что действия по организации сбора, вывоза бытовых отходов и мусора отнесены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к компетенции органов местного самоуправления, судами первой и апелляционной инстанций была дана надлежащая правовая оценка, правильность которой сомнений не вызывает.

Как правильно указано судами, к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ).

При этом как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район", следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Между тем, учитывая, что выявленная прокурором несанкционированная свалка является следствием невыполнения Министерством строительства и архитектуры Ульяновской области своих обязанностей как собственником земельного участка, следовательно, возложение на администрацию муниципального образования "Чердаклинский район" обязанности по устранению причиненного природным объектам вреда противоречило бы вышеуказанным требованиям закона и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области, сводящаяся к повторению правовой позиции, изложенной в апелляционной жалобе, которой ранее судом апелляционной инстанции дана надлежащая правовая оценка, подлежит отклонению как необоснованная.

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 6 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 24 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: