Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 г. по делу N 8а-4838/2020[88а-5527/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Агентства лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 27 февраля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Камчатского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Агентству лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Плетнёвой С.Н, считавшей, что оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Камчатский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края в защиту интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением к Агентству лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края (далее - Агентство) о признании незаконным бездействия по непроведению лесоустройства путём таксации лесов и о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения Агентством законодательства в области лесных отношений, в ходе которой выявлены нарушения требований федерального законодательства в части проведения лесоустройства. Административный ответчик является исполнительным органом государственной власти Камчатского края, осуществляющим на территории Камчатского края отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, функции по реализации региональной политики, по нормативному, правовому регулированию, по контролю (надзору), а также иные правоприменительные функции в области лесных отношений. Агентство наделено полномочиями по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением проектирования лесничеств и лесопарков, эксплуатационных лесов, защищенных лесов, резервных лесов, а также особо защищенных участков лесов. Территория Ключевского лесничества Камчатского края в административно-хозяйственном отношении делится на четыре участковых лесничества: Ключевское, Майское, Крапивненское и Козыревское. Вместе с тем последнее лесоустройство Ключевского лесничества проведено в 2002 году, то есть более 15 лет назад, тогда как должно было быть проведено не позднее 21 декабря 2017 года. Таким образом, обязанность Агентства по проведению лесоустройства территории Ключевского лесничества путём таксации лесов не исполнена, что свидетельствует о бездействии Агентства. Отсутствие таксации лесов не позволяет надлежащим образом спроектировать мероприятия по их охране, защите и воспроизводству, равно как и выполнять требования правил пожарной безопасности в лесах. Бездействие административного ответчика нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.

С учётом изложенного, Камчатский межрайонный природоохранный прокурор просил суд признать незаконным бездействие Агентства по непроведению лесоустройства путём таксации лесов на территории Ключевского лесничества Камчатского края; возложить на Агентство обязанность в течение двух лет со дня вступления решения в законную силу провести лесоустройство путём таксации лесов на территории Ключевского лесничества Камчатского края.

Определением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 27 ноября 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства.

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 27 ноября 2019 года в удовлетворении административных исковых требований Камчатского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 27 февраля 2020 года решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 27 ноября 2019 года отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования Камчатского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены: признано незаконным бездействие Агентства по непроведению лесоустройства путём таксации лесов на территории Ключевского лесничества Камчатского края; на Агентство возложена обязанность в течение двух лет со дня вступления решения в законную силу провести лесоустройство путём таксации лесов на территории Ключевского лесничества Камчатского края.

30 июня 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Агентства, поданная 15 июня 2020 года через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Представитель административного ответчика и заинтересованного лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 27 февраля 2020 года по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным судом Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 года N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации", лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и её субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Определяя правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ) в статье 3 к основным принципам охраны окружающей среды относит охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территория; платность природопользования, возмещение вреда окружающей среде.

Также федеральный законодатель определил, что вред окружающей среде, причинённый юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

Проведение лесоустройства на землях лесного фонда предусмотрено статьёй 67 Лесного кодекса Российской Федерации. Лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов (статья 68 Лесного кодекса Российской Федерации).

Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса РФ (пункт 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

Изложенное свидетельствует о том, что проведение на землях лесного фонда лесоустройства (в том числе таксации лесов), за исключением проектирования лесничеств и проектирования эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов (пункты 1, 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, Агентство является исполнительным органом государственной власти Камчатского края, осуществляющим реализацию отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений непосредственно и через подведомственные ему учреждения, включая проведение лесоустройства на землях лесного фонда, за исключением проектирования лесничеств и лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов (части 1.1, 1.4, пункт 7 части 2.1 Положения об агентстве лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края, утвержденного постановлением Правительства Камчатского края от 28 апреля 2011 года N 165-пр).

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объём субвенций, предоставляемых для осуществления таких полномочий, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учётом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

Статья 23 Лесного кодекса Российской Федерации определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества, а также участковые лесничества, которые могут создаваться в составе лесничеств. В отношении них осуществляется установление расчётной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра.

В силу части 2 статьи 67 Лесного кодекса Российской Федерации правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией. Действующая в настоящее время лесоустроительная инструкция, утверждена приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122 (далее - Лесоустроительная инструкция).

Пунктом 31 Лесоустроительной инструкции предусмотрено, что периодичность проведения таксации лесов составляет: для объектов работ, на которых использование расчётной лесосеки превышает 50%, а также на которых таксация лесов выполнена по первому таксационному разряду лесов - 10 лет; для объектов работ, на которых таксация лесов выполнена по второму и третьему таксационным разрядам лесов - 15 лет; для резервных лесов - 20 лет.

Таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации (пункт 32 Лесоустроительной инструкции). В первый год проводятся подготовительные работы, включающие: аэросъемку или космическую съемку в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; закладку пробных площадей в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; сбор сведений об изменениях состояния лесов, произошедших в период между предыдущей и настоящей таксацией лесов; дешифрирование снимков с установлением границ лесотаксационных выделов; подготовку геодезической основы таксации лесов; проверку качества подготовительных работ; приемку-сдачу подготовительных работ. Во второй год в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности проводятся полевые работы включающие: выявление, учёт и оценку количественных и качественных характеристик лесных ресурсов в соответствии с таксационными разрядами лесов и способами таксации лесов, предусмотренными Лесоустроительной инструкцией; заполнение карточек таксации; обследование лесных культур, молодняков естественного происхождения; проведение проверок качества таксации лесов; проведение технических совещаний; приемку-сдачу полевых работ. Лесоустроительная документация составляется при проведении камеральных работ по результатам подготовительных и полевых работ (пункт 33 Лесоустроительной инструкции).

В соответствии с приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 9 декабря 2008 года N 379 "Об определении количества лесничеств на территории Камчатского края и установлении их границ" на территории Камчатского края земли лесного фонда включены в семь лесничеств: Атласовское, Быстринское, Елизовское, Ключевское, Корякское, Мильковское, Усть- Большерецкое.

Как установлено судами, а также следует из материалов настоящего административного дела, в ходе проверки, проведённой Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой было установлено, что в нарушение сроков, определённых пунктом 31 Лесоустроительной инструкции, предыдущее лесоустройство Ключевского лесничества проводилось в 2002 году (то есть 17 лет назад по состоянию на 2019 год).

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции указал в решении, что со стороны Камчатского межрайонного природоохранного прокурора не было представлено доказательств, подтверждающих факт незаконного бездействия, допущенного Агентством. Напротив, административный ответчик провёл в 2017 году подготовительный этап лесоустроительных работ, а также направил письма в Федеральное агентство лесного хозяйства о необходимости выделения дополнительного финансирования из федерального бюджета для проведения лесоустроительных работ (в том числе работ по таксации лесов Ключевского лесничества).

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда указала в апелляционном определении, что поскольку в силу пунктов 32, 33 Лесоустроительной инструкции таксация лесов должна выполняться в течение двух лет, за которые необходимо провести как подготовительные работы, так и полевые работы с составлением лесоустроительной документации, а также учитывая то, что приложение N 28 к Лесному плану Камчатского края на 2019-2028 годы, утверждённому постановлением Губернатора Камчатского края от 21 декабря 2018 года N 107 в соответствии с частью 1 статьи 86 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной план Камчатского края), определило необходимость осуществления мероприятий по таксации лесов Ключевского лесничества в 2019-2020 годах, установленные по делу фактические обстоятельства, связанные с невыполнением Агентством работ по таксации лесов данного лесничества в 2019 году (на что прямо указывается в письме Агентства от 1 ноября 2019 года N 59.03/1516, направленном на имя заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации), приводят к очевидной невозможности завершения административным ответчиком таких работ в 2020 году.

Суд апелляционной инстанции не принял во внимание доводы Агентства о недостаточности федеральных бюджетных средств, выделяемых на указанные цели, поскольку со стороны административного ответчика не было представлено доказательств, подтверждающих принятие органом государственной власти Камчатского края исчерпывающих мер и действий, направленных на выделение необходимого финансирования для проведения таксации лесов Ключевского лесничества. Кроме того, проанализировав итоги работы Агентства за 2019 год, судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда указала, что из предусмотренных в 2019 году субвенций на реализацию полномочий в области лесных отношений в размере 360 456 000 рублей, были израсходованы 360 211 300 рублей, при этом административным ответчиком не было представлено доказательств, что в составе полученных субвенций не были заложены суммы на проведение таксации лесов Ключевского лесничества либо заложенных сумм не хватало на выполнение таких работ.

Признав незаконным бездействие Агентства, выразившееся в непроведении лесоустройства (таксации лесов) на территории Ключевского лесничества, судебная коллегия в апелляционном определении, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, обосновано возложила на административного ответчика обязанность в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу провести лесоустройство путём таксации лесов на территории указанного выше лесничества Камчатского края.

Оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии суда кассационной инстанции не имеется.

Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции применительно к вышеприведённым положениям статей 23, 67, 68, 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктов 31, 32, 33 Лесоустроительной инструкции, Лесного плана Камчатского края, подтверждают правомерность указания суда второй инстанции на необходимость удовлетворения административного иска. Суд апелляционной инстанции правильно определилхарактер правоотношений по административному делу и нормы материального права, подлежащие применению в данном случае, а также верно установилюридически значимые обстоятельства по делу и надлежащим образом оценил имеющиеся доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что установленный Лесным планом Камчатского края срок проведения таксации лесов в Ключевском лесничестве на момент вынесения апелляционного определения ещё не истёк, что действовавшие до 2018 года нормативные правовые акты не устанавливали периодичность проведения таксации лесов, что выделяемых из федерального бюджета средств было недостаточно для завершения работ по лесоустройству на территории Ключевского лесничества, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции и не подтверждают нарушение или неправильное применение им норм материального и процессуального права, которое привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, следовательно, в силу части 2 статьи 328 КАС РФ эти доводы не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Здесь же необходимо отметить, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными нижестоящими судами фактических обстоятельств дела, проверяя лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, тогда как правом переоценки имеющихся доказательств суд кассационной инстанции не наделён.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 27 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Агентства лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи