Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2020 г. по делу N 66а-543/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-6/2020 по административному исковому заявлению Паршина В.Н, Ключникова Е.В, Голенкова К.С, Голубкиной А.В, Самойлова Д.П, Курчатовой В.В, Хаустовой В.И. к Думе города Владивостока, Правительству Приморского края, министерству строительства Приморского края о признании недействующими в части со дня принятия правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 (с изменениями от 26 декабря 2019 года, внесенными распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 26 декабря 2019 года N 140)); возложении на министерство строительства Приморского края обязанности по принятию решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, путем установления в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", территориальной зоны Р-1; признании недействующим в части со дня принятия генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 (в редакции постановления Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па (с изменения от 24 декабря 2019 года, внесенными постановлением Администрации Приморского края от 24 декабря 2019 года N 895-па)); возложении на министерство строительства Приморского края обязанности по принятию решения о внесении изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа, утвержденный решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119, путем установления в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", функциональной

зоны "Зона рекреационного назначения (существующая)" по апелляционной жалобе Паршина В.Н, Ключникова Е.В, Голенкова К.С, Голубкиной А.В, Самойлова Д.П, Курчатовой В.В, Хаустовой В.И. на решение Приморского краевого суда от 2 марта 2020 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Паршин В.Н, Ключников Е.В, Голенков К.С, Голубкина А.В, Самойлов Д.П, Курчатова В.В, Хаустова В.И. обратились в суд с административным исковым заявлением к Думе города Владивостока, Администрации Приморского края, департаменту градостроительства Приморского края, в котором с учетом уточнений исковых требований, просят признать недействующими со дня принятия правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 (в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 (с изменениями, внесенными распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 26 декабря 2019 года N 140)) (далее - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", территориальной зоны застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более) (Ж-4); возложить обязанность на министерство строительства Приморского края принять решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, путем установления в отношении указанного земельного участка территориальной зоны Р-1; признать недействующим со дня принятия генеральный план Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 (в редакции постановления Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па (с изменениями, внесенными постановлением Администрации Приморского края от 24 декабря 2019 года N 895-па)) (далее - Генеральный план), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", функциональной зоны "Жилая зона (существующая)"; возложить обязанность на министерство строительства Приморского края

принять решение о внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока 15 сентября 2008 года N 119, путем установления в отношении указанного земельного участка функциональной зоны "Зона рекреационного назначения (существующая)".

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками жилых помещений (квартир) в многоквартирных жилых домах "адрес", расположенных на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты", и являющихся смежными по отношению к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" (далее - спорный земельный участок), отнесенного Генеральным планом к функциональной зоне "Жилая зона (существующая)", и в отношении которого Правилами землепользования и застройки установлена территориальная зона Ж-4 "Зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)".

По мнению административных истцов, включение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в территориальную зону Ж-4 и в функциональную жилую зону "Жилая застройка (существующая)" противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, поскольку это не соответствует сложившемуся землепользованию в отношении данного земельного участка, так как он фактически используется в качестве сквера. Кроме того, строительство многоэтажного жилого дома на указанном земельном участке может привести к причинению существенного вреда многоквартирным домам "адрес", расположенным на смежных земельных участках, в которых проживают административные истцы.

При рассмотрении дела судом первой инстанции наименования административных ответчиков Администрации Приморского края и департамента градостроительства Приморского края изменены на Правительство Приморского края и министерство строительства Приморского края соответственно.

Решением Приморского краевого суда от 2 марта 2020 года административным истцам отказано в удовлетворении заявленных исковых требований.

В апелляционной жалобе административные истцы Паршин В.Н, Ключников Е.В, Голенков К.С, Голубкина А.В, Самойлов Д.П, Курчатова В.В, Хаустова В.И. просят об отмене постановленного судебного акта и принятии решения об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме, выражая несогласие с выводами суда. Указывают, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат положениям части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку приняты без учета существующего землепользования, а также того обстоятельства, что спорный земельный участок занят большим количеством зеленых насаждений и фактически используется жителями близлежащих многоквартирных домов в качестве сквера. Также по мнению административных истцов принятые в оспариваемой части нормативные правовые акты порождают ситуацию, при которой осуществление на указанном земельном участке строительства многоквартирного жилого дома способно привести к разрушению жилых домов, в которых проживают истцы, и в целом привести к ухудшению экологической обстановки в микрорайоне. Кроме того, нахождение спорного земельного участка и смежного с ним участка, занятого сквером, в различных территориальных зонах (Ж-4 и Р-1) повлечет нарушение права административных истцов на благоприятную окружающую среду.

Заинтересованным лицом - администрацией города Владивостока представлен отзыв на апелляционную жалобу с позицией об обоснованности ее доводов.

Административным ответчиком - министерством строительства Приморского края, а также участвующим в деле прокурором относительно доводов апелляционной жалобы представлены возражения, в которых они, выражая мнение о законности и обоснованности судебного акта, просят в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Дополнительно в суд апелляционной инстанции административным ответчиком - Правительством Приморского края по доводам апелляционной жалобы представлены возражения, в которых административный ответчик просит решение суда оставить без изменения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного судебного решения по следующим основаниям.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119, официально опубликованным в печатных изданиях: "Вестник Думы города Владивостока" от 19 сентября 2008 года N 9, "Приморская газета" от 16 сентября 2008 года N 68 (238), "Владивосток" от 16 сентября 2008 года N 136 (4110), утвержден генеральный план Владивостокского городского округа, включающий схему функционального зонирования территории, схему границ территорий общего пользования.

07 апреля 2010 года решением Думы города Владивостока N 462 утверждены правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, вступившие в силу со дня их официального опубликования в печатном издании - "Утро России", 10 апреля 2010 года, N 39 (4233), включающие в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.

Частью 1.2 статьи 17 указанного Федерального закона, а также пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края", вступившим в силу со дня официального опубликования (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 15 февраля 2018 года, "Приморская газета", спецвыпуск от 21 февраля 2018 года N 21(1515)), утверждены изменения Генерального плана, представляющие новую редакцию данного документа территориального планирования.

Согласно новой редакции Генерального плана земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к функциональной жилой зоне.

Распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", вступившим в силу со дня официального опубликования (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 4 апреля 2018 года, "Приморская газета", спецвыпуск от 11 апреля 2018 года N 43(1537)), утверждены изменения Правил землепользования и застройки, создающие новую редакцию этого документа градостроительного зонирования, согласно которой указанный выше земельный участок отнесен к территориальной зоне (Ж 4) - зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более).

Последующие изменения, вносимые в постановление Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па, а также распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, не изменяли установленных в отношении данного земельного участка функциональной и территориальной зон.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края", в соответствии с которой Администрация Приморского края или уполномоченные ею органы исполнительной власти Приморского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа по подготовке и утверждению генеральных планов городских округов, в том числе внесению изменений в такие планы, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений ии публичных слушаний; подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний, сделал правомерный вывод о том, что генеральный план и правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, а также нормативные правовые акты, их изменяющие, приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 ГрК РФ.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии нарушений имеющего большую юридическую силу законодательства административными ответчиками при принятии нормативных правовых актов в оспариваемой части.

Соглашаясь с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части, судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования, и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ)

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес", поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ с видом разрешенного использования "для строительства и дальнейшей эксплуатации жилого дома", и с указанного времени данный вид разрешенного использования не изменялся.

В соответствии с ранее действовавшей редакцией (от 30 декабря 2014 года N 408) Правил землепользования и застройки указанный земельный участок был включен в зону застройки многоэтажными домами (Ж-3), которая также оставалась неизменной до вплоть до утверждения распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" изменений, в результате которых в отношении данного земельного участка территориальная зона была изменена с (Ж-3) на (Ж-4).

Спорный земельный участок располагается на территории, в границах которой предусматривается деятельность по комплексному и устойчивому развитию, что подтверждается Картой границ таких территорий, и находится в зоне жилой застройки, в глубине жилого квартала.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что при рассмотрении административного дела не нашел своего подтверждения довод административных истцов о том, что установление в отношении спорного земельного участка территориальной зоны (Ж-4) осуществлено без учета сложившейся планировки и существующего землепользования, и, как следствие - об отсутствии противоречия оспариваемой части нормативных правовых актов положениям статьи 34 ГрК РФ.

Доводы административных истцов об обратном опровергаются материалами административного дела.

Доводы административных истцов о фактическом использовании ими и иными жителями микрорайона спорного земельного участка в качестве территории сквера наряду со смежным с ним земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", на котором расположен сквер и в отношении которого установлена территориальная зона (Р-1), не принимаются во внимание как не имеющие правового значения в рассматриваемом административном споре.

При этом судебная коллегия отмечает, что несмотря на то, что законодательство не содержит конкретного определения понятия "парк", "сквер", тем не менее, исходя из положений пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 11 статьи 35 ГрК РФ следует, что территорию парка, сквера составляют земли или земельные участки, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ территория парка, сквера может относиться к территориям общего пользования, границы которых обозначаются красными линиями и устанавливаются в документации по планировке территории.

Как следует из материалов административного дела, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", исходя из установленного для него вида разрешенного использования, когда-либо для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом не предназначался, а сам по себе факт наличия на нем зеленых насаждений в виде деревьев (кленов) и иной растительности не свидетельствует об отнесении такого участка к категории "сквер". Кроме того, как установлено при рассмотрении дела, в документах территориального планирования границы данного земельного участка всегда находились в границах функциональной зоны "Жилая зона (существующая)", градостроительный регламент которой не предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц в отличие от градостроительного регламента, установленного для зоны городской рекреации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции также обоснованно пришел к выводу о недоказанности факта существования угрозы причинения вреда имуществу административных истцов, в том числе в виде возможного повреждения конструкции многоквартирных домов, в которых они проживают, в случае осуществления строительства многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", правомерно отклонив предложенное стороной административных истцов в качестве доказательства своим утверждениям в указанной части заключение как не отвечающее требованиям относимости, поскольку оно выполнено без исследования достоверных исходных данных о процессе строительства.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащей правовой оценки в решении суда.

При рассмотрении и разрешении настоящего дела все имеющие значение обстоятельства судом первой инстанции установлены и учтены, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы основаны на нормах материального и процессуального права, являются мотивированными и подтверждаются материалами административного дела. Правовых оснований для переоценки постановленных судом выводов у судебной коллегии не имеется.

Установленные судом обстоятельства подтверждаются исследованными при рассмотрении административного дела письменными доказательствами, отвечающими требованиям статей 59, 60 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оцененными судом по правилам статьи 74 названного Кодекса.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Приморского краевого суда от 2 марта 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Паршина В.Н, Ключникова Е.В, Голенкова К.С, Голубкиной А.В, Самойлова Д.П, Курчатовой В.В, Хаустовой В.И. - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба (принесено кассационное представление) в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (город Владивосток) через Приморский краевой суд.

Председательствующий

Судьи