Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. по делу N 66а-899/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре - Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-248/2020 по апелляционным жалобам Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области, администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области и апелляционному представлению прокурора, участвующего в административном деле, на решение Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года, которым административное исковое заявление Туркина А.М. о признании не действующим решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2019 года N 97 "О внесении изменений в Положение о доплате к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия

установила:

Решением Череповецкого районного Собрания представителей Вологодской области от 28 октября 2003 года N 400 утверждено Положение о доплате к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района (далее - Положение), которым определены условия и порядок установления, выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района. Пунктом 3 Положения предусматривалось, в том числе, что размер доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Пунктом 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284 пункт 3 изложен в иной редакции, предусматривающей, что размер доплаты к пенсии исчисляется путем определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего должность муниципального служащего, соответственно начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством; при наличии стажа муниципальной службы не менее 12, 5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, и доплаты к пенсии составляла 55 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего; размер доплаты к пенсии за выслугу лет не может быть ниже 2000 рублей.

Решением Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2019 года, частично удовлетворены требования административного иска Туркина А.М.: признан недействующим с момента его принятия пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284 в части исключения из пункта 3 Положения нормы об увеличении размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Муниципальным Собранием Череповецкого муниципального района Вологодской области 14 ноября 2019 года принято решение N 97 (далее - Решение N 97), которым внесены изменения в Положение. Пункт 3 дополнен абзацем третьим следующего содержания: "Размер пенсии за выслугу лет увеличивается на 0, 1% месячного содержания лица, замещавшего должность муниципального служащего, за каждый полный год стажа сверх требуемого".

Пунктом 2 названного решения предусмотрено, что оно вступает в силу со дня опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года.

Туркин А.М. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 97, как не соответствующего законодательству, имеющему большую юридическую силу, направленного на фактическое преодоление вступивших в законную силу судебных актов, нарушающего его права в связи с уменьшением размера назначенной доплаты к пенсии за выслугу лет.

Решением Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года заявленные требования удовлетворены: признано недействующим с момента его принятия Решение N 97.

В апелляционных жалобах Администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области, Муниципальное Собрание Череповецкого муниципального района Вологодской области просят решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Прокурор, участвующий в деле, в апелляционном представлении также высказывает несогласие с судебным актом, полагая его постановленным при неправильном применении норм материального и процессуального права, при несоответствии выводов суда обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах и представлении, административным истцом представлены письменные возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представления и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района, с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к настоящему федеральному закону.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года N 1591-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Родниковский муниципальный район" Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" указал, что отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Законом Вологодской области от 5 июля 1996 года N 87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области", определяющим условия и порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области, должности государственной гражданской службы Вологодской области, а также должности областных государственных служащих, предусмотрено увеличение на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего области за каждый полный год стажа сверх требуемого (часть 2 статьи 4).

Аналогичная норма содержится в пункте 1 статьи 14 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Руководствуясь вышеприведенными положениями федерального и регионального законодательства, а также правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу, что снизив размер доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, с 3 процентов месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого до 0, 1%, Муниципальное Собрание фактически ограничило гарантии, установленные муниципальным служащим по сравнению с государственными гражданскими служащими Вологодской области.

Вместе с тем, приведенное правовое регулирование устанавливает лишь общие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Частью 3 статьи 30 Устава Череповецкого муниципального района Вологодской области, принятого решением районного собрания представителей Череповецкого муниципального района от 5 августа 2005 года N 160, предусмотрено, что муниципальным служащим органов местного самоуправления Череповецкого муниципального района гарантируются за счет средств бюджета Череповецкого муниципального района ежемесячная доплата к пенсии, устанавливаемая в порядке и на условиях, определяемых Положением о доплате к пенсии, утверждаемым Муниципальным Собранием района, частичная компенсация расходов по кредитному договору на приобретение жилого помещения в случае приглашения на работу из другой местности в порядке и на условиях, определяемых решением Муниципального Собрания района.

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Поскольку пенсия за выслугу лет муниципальным служащим выплачивается дополнительно к пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования за счет средств собственных доходов муниципальных образований, а условия такого пенсионного обеспечения в силу положений действующего пенсионного законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по своим основным параметрам являются аналогичными (сходными) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, но не в полной мере тождественными, следует согласиться с доводами апелляционных жалоб и представления прокурора о праве органов местного самоуправления изменять порядок и условия, правила исчисления дополнительного пенсионного обеспечения, в том числе учета стажа муниципальной службы при расчете размера пенсии за выслугу лет.

Между тем, такое регулирование органов местного самоуправления не может быть произвольным.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N 32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой граждански С.И.Федоровой" отмечено, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Соответственно, изменение размера доплаты к пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения может иметь место в исключительном случае при доказанности отсутствия у муниципального образования объективной финансово-экономической возможности сохранить уровень доплат на прежнем уровне.

Как следует из содержания пункта 3 Положения в первоначально действующей редакции, он предусматривает увеличение доплаты на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района.

Изменив данную норму оспариваемым решением путем значительного уменьшения размера доплаты (до 0, 1%) административный ответчик обоснованность данного уменьшения, исходя из возможностей бюджета муниципального образования, не доказал.

Вопреки доводам апелляционного представления прокурора, участвующего в деле, именно на административном ответчике, исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта.

Из протокола судебного заседания от 10 марта 2020 года следует, что судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства исследовался вопрос об основаниях установления размера доплаты в размере 0, 1%. На соответствующий вопрос суда представитель административного ответчика аргументированный ответ представить не смог.

В материалы дела стороной административного ответчика представлен Публичный доклад администрации Череповецкого муниципального района о социально-экономическом развитии района за 2019 год, из которого следует, что бюджет Череповецкого муниципального района Вологодской области в 2019 году является профицитным. В докладе отмечено, что по итогам 2019 года в полном объеме исполнены все принятые расходные обязательства района без привлечения заемных средств, просроченная кредиторская задолженность и муниципальный долг отсутствуют.

Соответствующих доказательств административным ответчиком не представлено и в суд апелляционной инстанции.

При таком положении, судебная коллегия считает осуществленное в Решении N 97 Муниципальным Собранием Череповецкого муниципального района Вологодской области правовое регулирование по уменьшению по сравнению с ранее установленным размера доплаты к пенсии по выслуге лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, произвольным, допускающим необоснованное чрезмерное ограничение прав и свобод граждан, в связи с чем признает правильным по существу вывод суда первой инстанции о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта и удовлетворении административного искового заявления Туркина А.М.

Судом первой инстанции также установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят 14 ноября 2019 года, вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года, то есть правовым нормам, определившим размер доплаты пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, придана обратная сила.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 20 июля 2011 года N 20-П и от 22 апреля 2014 года N 12-П указал, что согласно принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, который вытекает из Конституции Российской Федерации и имеет общеправовое значение, федеральный законодатель, введя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, обязан, как того требуют статьи 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает ее субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

При изложенных обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что придание обратной силы нормативному правовому акту, направленному на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим муниципальные должности муниципального района и должности муниципальной службы, противоречит федеральному законодательству.

Доводы апелляционных жалоб о необходимости распространения положений оспариваемого нормативного правового акта на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года, в связи с отсутствием какого-либо размера доплаты к пенсии за выслугу лет за каждый год сверх требуемого в Положении в редакции решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284, не могут быть признаны состоятельными.

Как указано выше, решением Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2019 года, признан недействующим с момента его принятия пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284 в части исключения из пункта 3 Положения нормы об увеличении размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого. Норма, предусматривающая увеличение размера доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого, предусмотрена в первоначальной редакции Положения. Именно в связи с ее исключением пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284, признан судом недействующим.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт, является актом, определившим размер доплаты пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, в связи с чем, как ухудшающему правовое положение граждан, ему не могла быть придана обратная сила.

Иные доводы апелляционных жалоб и представления повторяют позиции подающих жалобы и представление лиц, участвующих в деле, в суде первой инстанции, выводы суда первой инстанции по существу рассмотренного административного дела не опровергают, основаны на неправильном толковании норм материального права, основанием для отмены обжалуемого судебного акта являться не могут.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

Решение Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области, администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области и апелляционное представление прокурора, участвующего в административном деле, - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через Вологодский областной суд.

Председательствующий:

Судьи: