Определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2020 г. по делу N 8Г-10447/2020[88-19679/2020]

Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Косарева И.Э, судей Песоцкого В.В, Брянского В.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Сальского городского прокурора Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к индивидуальному предпринимателю (ИП) Зайцеву И.А. и Мусаевой А.М. о признании деятельности по эксплуатации зданий, организации общественного питания и детской игровой комнаты в нежилых зданиях незаконной и её запрете по кассационной жалобе Мусаевой А.М. на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Косарева И.Э, выслушав объяснения прокурора апелляционно-кассационного отдела главного управления генеральной прокуратуры РФ Кириенко А.А, полагавшего доводы жалобы заслуживающими внимания, судебная коллегия

установила:

Сальский городской прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском, указав, что ИП Зайцев И.А. осуществляет предпринимательскую деятельность путем организации общественного питания населения и детской игровой комнаты в помещении кафе "Старый город" и "Город kids", по адресу: "адрес". Объекты предпринимательской деятельности расположены в здании литер "АВ" общей площадью 1092, 1 кв.м с пристройкой к нему литер "АВ1" общей площадью 91, 1 кв.м, нежилом здании литер "АГ" площадью 21, 5 кв.м, нежилом здании литер "АД" площадью 24, 5 кв.м, нежилом здании литер "АЕ" площадью 26, 5 кв.м, которые являются самовольными постройками, поскольку разрешение на их строительство не выдавалось, право собственности на эти постройки не зарегистрировано. Данные объекты расположены на земельном участке с кадастровым номером N, принадлежащем на праве собственности Мусаевой А.М.

Кроме того, в ходе проведенной в июне 2019 года прокурорской проверки деятельности ИП Зайцева И.А. в указанных объектах были выявлены нарушения правил пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических требований, которые носят многочисленный и систематический характер.

Деятельность по эксплуатации зданий, организации общественного питания и детской игровой комнаты ИП Зайцева И.А. в возведенных в отсутствие разрешительной документации нежилых помещениях, а также не соответствующая санитарно-эпидемиологическим и противопожарным нормам, не отвечает требованиям безопасности и является угрозой для жизни и здоровья неопределенного круга лиц, может повлечь возникновение и распространение инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) граждан, а также может создать угрозу возникновения пожара.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор просил суд в соответствии со ст. 1065 ГК РФ признать деятельность ИП Зайцева И.А. и Мусаевой А.М. по эксплуатации зданий, организации общественного питания и детской игровой комнаты в кафе "Старый город" и "Город kids", расположенных по адресу: "адрес", незаконной, запретить ИП Зайцеву И.А. и Мусаевой А.М. деятельность по эксплуатации указанных выше зданий.

Решением Сальского городского суда Ростовской области от 29 августа 2019 года в удовлетворении иска было отказано. Принимая данное решение, суд первой инстанции исходил из того, что само по себе отсутствие разрешительной документации на строительство зданий не свидетельствует об опасности причинения вреда в будущем и не является основанием для запрещения данной деятельности, истцом доказательств обратного не представлено, ходатайства о проведении экспертизы не заявлено, а перечисленные в иске нарушения санитарно-эпидемиологических норм и требований пожарной безопасности не являются достаточным основанием для удовлетворения иска, поскольку допущенные нарушения устранимы.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 ноября 2019 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым иск удовлетворен в полном объеме. Принимая данное решение, суд апелляционной инстанции указал, что лицо, осуществившее самовольную постройку не вправе распоряжаться ей, в том числе сдавать в аренду, использование самовольной постройки не допускается законом. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что выявленные нарушения санитарного и противопожарного законодательства являются существенными и не устранены к моменту рассмотрения дела. Позиция суда первой инстанции о том, что выявленные нарушения являются устранимыми, в связи с чем применение такой крайней меры как запрет деятельности преждевременен, признана апелляционной инстанцией неверным толкованием законодательства, регулирующего защиту гражданских прав путем пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

В кассационной жалобе Мусаевой А.М. ставится вопрос об отмене постановления суда апелляционной инстанции со ссылкой на нарушение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, оставлении в силе решения суда первой инстанции. В обоснование жалобы Мусаева А.М. указала, что опасность причинения вреда должна иметь реальный характер и подтверждаться доказательствами, как правило, экспертизой. Однако прокурором это не доказано, в судебном заседании прокурор о проведении строительно-технической экспертизы не просил. Прокурор самостоятельно, без надлежащей компетентной проверки и без участия специалистов в области градостроительства и архитектуры пришел к выводу о запрете деятельности, тем самым при осуществлении надзора подменив компетентные государственные органы. Акт проверки составлен с грубыми нарушениями закона, поскольку в справке проверки отсутствуют подписи принимающих участие при проверке специалистов. ИП Зайцев И.А. и Мусаева А.М. не были ознакомлены с результатами проверки, им не было разъяснено право обжалования. О том, что проверка была проведена, ответчику стало известно только после получении копии иска из суда. Также суд апелляционной инстанции не изучил и не дал правильную оценку представленным ответчиком протоколам лабораторных испытаний, представлявшихся в обоснование санитарно-эпидемиологических нарушений, устраненных ко времени повторной проверки.

В судебное заседание суда кассационной инстанции ответчики не явились, извещены надлежащим образом.

Представитель истца в лице прокурора Кириенко А.А. полагал возможным жалобу удовлетворить частично, направив дело на новое апелляционное рассмотрение.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с ч. 1 ст. 379.6 ГПК РФ законность обжалуемых судебных постановлений в пределах доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции, что влечет отмену указанного судебного акта с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ.

Основанием иска прокурор указал выявленные в деятельности ИП Зайцева И.А. нарушения трех видов: использование в качестве объектов общественного питания и досуга самовольных построек, нарушения санитарных требований, нарушения требований пожарной безопасности, которые, по мнению истца, должны повлечь признание деятельности ответчика незаконной и её запрет на основании ст. 1065 ГК РФ. При этом ни из иска, ни из данных в ходе рассмотрения дела объяснений истца не следует, какое именно из указанных им нарушений должно повлечь запрет деятельности, достаточно ли для такой меры наличия лишь каких-то из указанных нарушений или же такую меру ответственности должна влечь только вся совокупность этих нарушений.

Ни судом первой, ни судом апелляционной инстанции не было предложено истцу уточнить основание иска в данной части. Между тем это имеет значение при оценке тяжести каждого из нарушений, реальности той опасности, которое оно представляет в будущем и невозможности устранения этого нарушения без запрета деятельности.

Применение такой крайней меры как запрет деятельности предприятия очевидно посягает на основополагающие конституционные принципы свободы предпринимательства и государственного невмешательства в экономическую деятельность, вытекающие из содержания ст.ст. 8 и 34 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ, которые устанавливают, что в Российской Федерации гарантируются свобода экономической деятельности и возможность каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Для применения указанной меры пресекаемые действия нарушителя должны иметь характер явной и непредотвратимой опасности, а угроза причинения вреда должна быть реальной. Эти обстоятельства относились к числу юридически значимых при рассмотрении данного дела, а бремя их доказывания лежало на истце.

Как следует из иска прокурора поводом для проведения прокурорской проверки в отношении деятельности ответчиков явилось обращение в прокуратуру Пастернак И.И. Между тем, из обращения следует (л.д. 39), что Пастернак И.И. является дольщиком земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес". На данном участке без ее согласия построены объекты коммерческого назначения с массовым посещением людей. Во избежание трагических случайностей во время нахождения на объекте Пастернак И.И. просила прокурора провести проверку соблюдения законодательства. Как следует из данного обращения каких-либо фактов причинения вреда неопределенному кругу лиц не приведено, напротив, характер обращения указывает на наличие у Пастернак И.И. личного мотива для защиты своего права собственности.

В соответствии с ч. 2 ст. 26 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2 - 15 статьи 21 настоящего Федерального закона.

Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" уточняет критерии невмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций, их приостановления и создания препятствий предпринимательской деятельности. При осуществлении прокурорского надзора не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. По инициативе прокуроров должны быть исключены факты приостановления деятельности производств и строительства объектов, кроме случаев угрозы безопасности граждан. Не допускается использование полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений (п.п. 8.4 - 8.6).

В этой связи обращение Пастернак И.И. подлежало предварительной проверке прокурором на предмет мотивации ее действий и установления реальных фактов нарушения её прав с учетом того, что земельные участки Мусаевой А.М. и Пастернак И.И. имеют разные кадастровые номера, то есть вопреки доводам её обращения, не являются объектом долевой собственности. Исходя из этого, доводы кассационной жалобы о законности проведенной прокурорской проверки заслуживают внимания в части необходимости установления наличия повода для проверки на основании обращения Пастернак И.И, которое не содержало фактов причинения кому-либо вреда действиями ответчиков или реальной угрозы такого вреда.

Предъявленное исковое требование должно быть мотивированным и подтверждаться доказательствами, отвечающими принципам относимости, допустимости и достаточности для применения такой меры ответственности как запрет деятельности.

В то же время основание предъявленного иска и его доказательства не отвечают этим требованиям. Истцом не мотивировано, почему только запрет деятельности может привести к защите прав неопределенного круга лиц. Из иска и материалов дела не следует, что иные меры воздействия на ответчиков не имели надлежащего результата с целью устранения нарушения требований санитарного, противопожарного и градостроительного законодательства.

В частности, упомянутые в иске нарушения могли быть основанием для внесения прокурором представлений об устранении нарушений законодательства, для выдачи предписаний другими контролирующими органами, для возбуждения дел об административных правонарушениях, в ходе которых могли применяться и меры по временному приостановлению деятельности до устранения нарушений, для предъявления исков об устранении нарушений.

В отсутствие в иске указания об ином следует вывод, что никаких вышеуказанных мер по устранению нарушений законодательства прокурором не предпринималось.

Вместо этого прокурором предъявлено требование о запрете деятельности, который не может являться самоцелью прокурорского надзора и единственным средством устранения нарушений закона.

Не предъявлялся прокурором и иск о сносе самовольных построек, каковыми он считает объекты ответчиков, при этом сведений о том, что прокурор разъяснил ответчикам порядок легализации построенных объектов, также не имеется, что свидетельствует о нарушении принципа равенства граждан перед законом. Между тем верховенство закона и укрепление законности обеспечивается не только привлечением нарушителей к ответственности, но и путем разъяснения им законного порядка действий.

Также заслуживают внимания доводы жалобы о том, что к прокурорской проверке не привлекался специалист в области строительства. Однако прокурор в иске указал, что возведенные и используемые ответчиками здания представляют опасность, мотивируя это лишь отсутствием разрешительной документации на их строительство. В ходе рассмотрения дела данные недостатки истец также не устранил, о проведении строительно-технической экспертизы не ходатайствовал.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в ходе прокурорской проверки деятельности ответчиков были установлены существенные нарушения санитарных норм и требований пожарной безопасности, при этом не указал, какие именно из перечисленных нарушений являются существенными и неустранимыми.

Между тем в иске указаны такие нарушения как отсутствие инструкции о правилах мытья посуды или загромождение эвакуационного выхода, поскольку перед дверью установлен батут. Очевидно, что эти нарушения, как и другие, указанные в иске, нельзя признать существенными настолько, что они влекут запрет деятельности, поскольку многие из них могли быть устранены на месте. Вывод прокурора о наличии такого нарушения как непроведение производственно-лабораторного контроля было сделано ввиду непредставления ИП Зайцевым И.А. соответствующих протоколов. Непредставление документов стало основанием для выводов о наличии и иных нарушений. Между тем, как указано в жалобе, проверка проводилась в отсутствие Зайцева И.А. и вопрос о действительном наличии этих документов прокурором не выяснялся. Однако в ходе рассмотрения дела ответчиком были представлены протоколы лабораторных испытаний за апрель 2019 года (при том, что деятельность предпринимателя начата только 20 марта 2019 года), чем доводы истца в данной части были опровергнуты.

Исходя из анализа материалов дела, кассационный суд приходит к выводу, что единственным существенным основанием для предъявления требования о запрете деятельности прокурор имел в виду осуществление деятельности в виде кафе (ресторана) и детского клуба в сооружениях, построенных без разрешения на строительство и ввода в эксплуатацию в установленном градостроительным законодательством порядке.

Ответчиками в ходе рассмотрения дела не оспаривалось, что разрешительная документация на возведенные и эксплуатируемые здания отсутствует, следовательно, они действительно являются самовольными постройками по смыслу ст. 222 ГК РФ, использование которых в соответствии с пунктом 2 данной статьи не допускается.

Между тем, само по себе установление факта, что деятельность ведется в самовольной постройке, не влечет автоматически вывода об опасности такой деятельности и её запрете, поскольку состав гражданского правонарушения, предусмотренный ст. 1065 ГК РФ, сначала надо установить и доказать наличие каждого из его элементов, а именно: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны, противоправного результата в виде вреда или его угрозы и наличия причинно-следственной связи между вредом (угрозой вреда) и действиями субъекта правонарушения.

В соответствии с п. 1 ст. 1065 ГК РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

Согласно пункта 2 данной статьи, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Буквальное и грамматическое толкование данной нормы позволяет прийти к выводу, что запрещение деятельности, причиняющей вред, возможно только при установлении факта уже причиненного вреда, при этом продолжение этой деятельности продолжает причинять вред или угрожает новым вредом. К такому выводу приводит употребление в норме фраз: "причиненный вред", то есть вред, уже имевший место; "продолжает причинять вред", то есть вредные последствия имеют длящийся характер; "угрожает новым вредом", то есть тем вредом, который последует за уже причиненным.

Высшей судебной инстанцией дано разъяснение по данному вопросу в "Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 5 (2017)", утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.12.2017, где указано (п. 4), что обстоятельством, имеющим значение для правильного рассмотрения дел о пресечении действий, нарушающих право, является установление факта нарушения ответчиком права, принадлежащего истцу, либо угрозы такого нарушения.

Как следует из материалов дела, доказательств, подтверждающих факт причинения ответчиками вреда или доказательств того, что такой вред может быть причинен в будущем, истцом в дело не представлено, доводы истца базируются на вероятностном характере такого вреда.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на том, что само по себе отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию делает эксплуатацию объекта недопустимой, в связи с чем проведение каких-либо исследований на предмет установления отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан в данном случае не требуется, то есть угроза жизни и здоровью граждан заранее предполагается.

Судебная коллегия кассационного суда находит, что с таким выводом суда апелляционной инстанций согласиться нельзя по следующим основаниям.

Сам по себе факт возведения самовольной постройки в отсутствие разрешительной документации не означает, что она не соответствует строительным нормам и представляет опасность, эти обстоятельства подлежат установлению.

Пункт 3 ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку при соблюдении ряда условий, в том числе проверку соответствия этой постройки техническим требованиям. Также законом и разъяснениями высшей судебной инстанции установлены основания для отказа в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки, если она соответствует предъявляемым требованиям.

Пунктом 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 10/22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан.

Однако в нарушение статей 67, 71, 195 - 198 ГПК РФ судом не дана оценка доводам ответчика о том, что выявленные нарушения не создают опасности для жизни и здоровья граждан и не могут служить основанием для запрета эксплуатации зданий.

Кроме того, судом не учтено, что отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию само по себе не является самостоятельным основанием для запрета эксплуатации здания до его получения, так как в соответствии со статьей 1065 ГК РФ, на положениях которой прокурор основывал свои требования, таким основанием должно явиться выявление опасности причинения вреда в будущем.

В соответствии с частью 1 статьи 79 ГПК РФ при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу. Доказательством по делу является заключение эксперта, сформулированное на основе проведенной экспертизы.

Суд апелляционной инстанции, основав свой вывод о наличии нарушений, создающих опасность для неопределенного круга лиц, на заключении совместной проверки, проведенной прокуратурой и отделом надзорной деятельности и отделом управления Роспотребнадзора, не учел, что заявленные прокурором недостатки зданий и возражения против них ответчика могли быть подтверждены либо опровергнуты только заключением судебной экспертизы, проведенной в соответствии со статьей 79 ГПК РФ, поскольку для правильного и законного разрешения спора требуются специальные познания в области строительства и пожарной безопасности. Вместе с тем при рассмотрении дела вопрос о проведении экспертизы судом не ставился и на обсуждение сторон не выносился.

При указанных обстоятельствах согласиться с тем, что судом апелляционной инстанции определены все существенные обстоятельства, предусмотренные статьей 1065 ГК РФ, для запрета деятельности ответчиков, нельзя.

Из материалов дела следует, что указанные объекты находятся в эксплуатации ИП Зайцева И.А. с марта 2019 года (л.д. 32), назначение занятого данными объектами земельного участка не противоречит осуществляемой ответчиками деятельности, на объекты имеется технический паспорт.

При рассмотрении дела суду необходимо было выяснить, предпринимались ли ответчиками попытки получить разрешение на строительство и на ввод в эксплуатацию используемых зданий, имелась ли такая возможность на момент рассмотрения дела в суде, а также не проверено, утрачена ли ответчиками возможность, предусмотренная законом, получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов недвижимости как отдельно, так и в составе единого комплекса.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

Согласно части 1 статьи 327 ГПК РФ суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных главой 39 данного Кодекса.

Повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции").

Поименованные выше требования закона и указания Пленума Верховного Суда РФ судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела выполнены не были. Кроме того, при принятии нового решения о запрете суд не указал срок, на который данный запрет установлен или условия, при наступлении которых он может быть снят.

Судебная коллегия кассационного суда находит, что допущенные при рассмотрении дела судом апелляционной инстанций нарушения норм материального права являются существенными, в связи с чем обжалуемое определение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку устранить допущенные нарушения стадии кассационного рассмотрения невозможно.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, установить все значимые по делу обстоятельства и принять судебный акт в соответствии с требованиями закона и установленными значимыми для дела обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Кассационную жалобу Мусаевой А.М. удовлетворить частично.

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 ноября 2019 года отменить, направив дело на новое апелляционное рассмотрение.

Председательствующий:

Судьи: