Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 02 декабря 2020 г. по делу N 66а-1068/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-108/2020 по апелляционным жалобам Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач", апелляционному представлению прокурора на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июля 2020 года, которым удовлетворён административный иск Гусева Виктора Владимировича и Щербакова Анатолия Николаевича о признании недействующим решения Совета Кондопожского муниципального района от 18 декабря 2019 года N 7 "Об отмене решения Совета Кондопожского муниципального района от 24 июля 2019 года N 1 "О внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения" и утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения", Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения административных истцов Гусева В.В, Щербакова А.Н, их представителя Рабоченко Н.И, представителя заинтересованного лица федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач" - Живетьева Д.А, заключение прокурора Бердинских С.В, установила:

10 июня 2014 года Советом Кончезерского сельского поселения Кондопожского муниципального района Республики Карелия принято решение N 27, которым утверждён генеральный план Кончезерского сельского поселения с исключением посёлка Кивач, в связи с тем, что утверждены границы особо охраняемой природной территории, и они накладываются на территорию данного населённого пункта.

24 июля 2019 года Советом Кондопожского муниципального района Республики Карелия принято решение N 1 (далее - Решение N 1), которым внесены изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения с установлением границ посёлка Кивач.

Указанное решение опубликовано 31 июля 2019 года в издании "Новая Кондопога", N 30.

18 декабря 2019 года Советом Кондопожского муниципального района Республики Карелия принято решение N 7 (далее - Решение N 7), которым отменено Решение N 1, а также утверждён генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения без установления (определения) границ населённого пункта посёлка Кивач.

Решение N 7 опубликовано 25 декабря 2019 года в издании "Новая Кондопога", N 51, и, согласно пункту 4, вступило в силу со дня его официального опубликования.

Гусев В.В. и Щербаков А.Н, являясь жителями посёлка Кивач, обратились с административным иском, в котором просили признать недействующим Решение N 7, поскольку нарушена процедура, связанная с утверждением генерального плана и правил землепользования и застройки, оспариваемое решение нарушает их право на местное самоуправление, а также указали, что Решение N 1 было принято во исполнение апелляционного определения Верховного Суда Республики Карелия от 22 сентября 2016 года.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 июля 2020 года заявленные требования удовлетворены, Решение N 7 признано недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации просило отменить решение суда первой инстанции в части признания недействующим пункта 1 Решения N 7, которым отменено Решение N 1, поскольку указанный пункт был отменён в порядке самоконтроля, и соблюдение процедуры, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, не требовалось.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный природный заповедник "Кивач" и в апелляционном представлении прокурор просили отменить решение суда первой инстанции и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы и апелляционного представления также указали, что оспариваемое судебное решение может привести к возобновлению действия незаконного Решения N 1, которым установлены границы посёлка Кивач, что будет противоречить действующему законодательству, принципам деятельности федеральных особо охраняемых территорий, целям и задачам государственного природного заповедника "Кивач", на территории которого расположен посёлок Кивач.

Представитель заинтересованного лица федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач" и прокурор в судебном заседании настаивали, соответственно, на удовлетворении апелляционной жалобы и апелляционного представления.

Административные истцы и их представитель просили обжалуемое решение оставить без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб и апелляционного представления извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда своих представителей не направили.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения административных истцов, их представителя, представителя заинтересованного лица федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач", проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, изучив материалы дел N 2-623/2012 и N 2а-1141/2016 Кондопожского городского суда Республики Карелия, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 20 части 1, частям 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы местного значения по утверждению генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно подпункту третьему пункта 3, пункту 4 статьи 12 устава Кондопожского муниципального района на публичные слушания должны выноситься проекты правил землепользования и застройки.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативными правовыми актами Совета и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального района о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом нормативного правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального района, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Исходя из указанных положений Федерального закона N 131-ФЗ и устава Кондопожского муниципального района, суд первой инстанции пришёл к выводу о признании недействующим Решения N 7 как в части отмены Решения N 1 по протесту прокурора, так и в части утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения без установления (определения) границ населённого пункта посёлка Кивач, поскольку не были проведены публичные слушания.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о признании недействующим Решения N 7 только в части утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая требования административных истцов о признании недействующим Решения N 7 в части отмены Решения N 1, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, при этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 года N 739-О-О и от 22 марта 2012 года N 486-О-О).

Исходя из содержания приведенной нормы закона и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону.

В данном случае порядок и процедура принятия решения об отмене муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля не регламентируется нормами градостроительного законодательства, поскольку главы 3 и 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривают процедуру отмены генерального плана и правил землепользования, в том числе и необходимость опубликования проекта такого решения и вынесения его на публичные слушания.

Согласно подпункту первому пункта 4 статьи 27, пунктам 1 и 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников.

На землях государственных природных заповедников запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий.

Использование земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяется положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно пунктам 1, 2, 2.1 статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим федеральным законом.

Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, находятся в федеральной собственности. Земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, не подлежат отчуждению из федеральной собственности.

Запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников.

Согласно части 1 статьи 8 и части 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельный участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Вступившим в законную силу решением Кондопожского городского суда Республики Карелия от 30 августа 2012 года по делу N 2-623/2012 административному истцу Щербакову А.Н. отказано в признании незаконными действий администрации Кондопожского муниципального района Республики Карелия по включению земельного участка, на котором располагается посёлок Кивач, в состав государственного природного заповедника "Кивач"; отказано в признании недействительным решения администрации города Кондопоги от 16 октября 1996 года N 32 о предоставлении государственному заповеднику "Кивач" в бессрочное (постоянное) пользование 10880, 4 гектаров земель в границах в части предоставления территории населённого пункта посёлка Кивач государственному природному заповеднику "Кивач"; отказано в отмене государственного акта на право бессрочного (постоянного) пользования землёй в этой части; отказано в возложении обязанности по передаче земельного участка, на котором располагается посёлок Кивач, Кончезерскому сельскому поселению Кондопожского муниципального района.

Этим же решением суда было установлено, что границы посёлка Кивач не установлены, территория посёлка Кивач относится к категории земель особо охраняемых территорий, на всех этапах материалов лесоустройства сохраняется целостность участка.

28 ноября 2018 года Министерство экономического развития Российской Федерации в адрес администрации Кондопожского муниципального района Республики Карелия направило сводное заключение о несогласии с проектом генерального плана Кончезерского сельского поселения Кондопожского муниципального района Республики Карелия.

Таким образом, при принятии Решения N 1 нарушена процедура установления границ посёлка Кивач, поскольку границы были установлены на особо охраняемой природной территории; на земельном участке, находящимся в федеральной собственности; при отсутствии заключения государственной экологической экспертизы.

Следовательно, Советом Кондопожского муниципального района Республики Карелия в пределах своей компетенции, в соответствии с действующим законодательством принято Решение N 7 в части отмены Решения N 1.

Соответственно, решение суда в указанной части подлежит отмене, в связи с неправильным применением норм материального права, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Поскольку Решение N 7 признано судом первой инстанции недействующим в полном объёме, а пункты 3 и 4 данного решения определяют необходимость его опубликования, а также дату вступления в силу, судебная коллегия считает необходимым отменить решение суда первой инстанции также в части признания недействующими пунктов 3 и 4 Решения N 7.

Доводы административных истцов в той части, что Решение N 1 было принято во исполнение апелляционного определения Верховного Суда Республики Карелия от 22 сентября 2016 года, также проверены судебной коллегией и признаны несостоятельными.

Данным судебным актом по делу N 2а-1141/2016 отменено решение Кондопожского городского суда Республики Карелия от 16 июня 2016 года и принято новое решение.

Признано незаконным бездействие главы администрации Кондопожского муниципального района, администрации Кондопожского муниципального района, выразившееся в приостановлении подготовки проекта внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения в части посёлка Кивач.

На главу администрации Кондопожского муниципального района, администрацию Кондопожского муниципального района возложена обязанность осуществить предусмотренные действующим законодательством действия по подготовке проекта изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения в части посёлка Кивач.

При этом, как следует из мотивировочной части апелляционного определения, в рамках настоящего дела судебная коллегия не предрешает вопрос о возможных результатах согласования проекта внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, имея в виду отнесение согласования к компетенции Министерства экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, преюдициального значения апелляционное определение от 22 сентября 2016 года для данного административного дела не имеет.

Исходя из установленных обстоятельств, апелляционная жалоба Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации подлежит удовлетворению в полном объёме, а апелляционная жалоба федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач" и апелляционное представление прокурора - частичному удовлетворению.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июля 2020 года отменить в части признания недействующим пунктов 1, 3, 4 решения Совета Кондопожского муниципального района от 18 декабря 2019 года N 7 "Об отмене решения Совета Кондопожского муниципального района от 24 июля 2019 года N 1 "О внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения" и утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки Кончезерского сельского поселения".

В удовлетворении административных исковых требований в указанной части отказать.

В остальной части решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Кивач", апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи