Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 8а-7549/2020[88а-7547/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Давудовой Кистаман Магомедовны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 30 июля 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению Даудовой (Давудовой) Кистаман Магомедовны к Министерству внутренних дел по Республике Дагестан о признании незаконным и отмене заключения служебной проверки Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан от 4 мая 2008 г. и Управления по вопросам миграции МВД по Республике Дагестан от 29 июня 2018 г. по факту выдачи Даудовой (Давудовой) Кистаман Магомедовне паспорта гражданина Российской Федерации; о признании незаконными действий по изъятию паспорта гражданина Российской Федерации и возложении обязанности по выдаче паспорта взамен изъятого.

Заслушав доклад судьи Нафикова И.А, объяснения Давудовой К.М, её представителя Ибрагимова М.М, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя МВД по Республике Дагестан Мамедова А.К, полагавшего обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Даудова (Давудова) К.М. обратилась в суд исковым заявлением, впоследствии уточненным, в котором просила признать незаконным и отменить заключение служебной проверки, проведенной УФМС России по Республике Дагестан, от 4 мая 2008 г. по факту выдачи Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации; признать незаконным и отменить заключение служебной проверки, проведенной Управления по вопросам миграции МВД по Республике Дагестан, от 29 июня 2018 г. по факту выдачи Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации; признать незаконным действие Управления по вопросам миграции МВД по Республике Дагестан, выразившееся в изъятии у Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации 82 14 533676 от 24 июля 2014 г.; возложить на административного ответчика устранить в полном объеме допущенное нарушение.

В обоснование заявленных требований Даудова (Давудова) К.М. указала на то, что в 2003 году, в 2008 году и в 2014 году была документирована паспортами гражданина Российской Федерации. Имела двойное гражданство - Российской Федерации, а также Республики Украины, которое получила в 1995 году. В 2018 г. начальник отдела миграции при ОМВД России по Левашинскому району ФИО7 изъял у нее выданный 24 июля 2014 г. паспорт гражданина Российской Федерации, пояснив, что выданный ей 7 августа 2008 г. паспорт N признан недействительным, следовательно новый паспорт также является недействительным. На свои обращения по поводу изъятия паспорта гражданина Российской Федерации она получила отрицательный ответ.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 4 февраля 2020 г. административное исковое заявление Даудовой (Давудовой) К.М. удовлетворено. Признано незаконными и отменены заключения служебной проверки УФМС России по Республике Дагестан от 4 мая 2008 г. и УВМ МВД по Республике Дагестан от 29 июня 2018 г. по факту выдачи Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации. Признано незаконным действие УВМ МВД по Республике Дагестан, выразившееся в изъятии у Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации серии N номер N от 24 июля 2014 г. На УВМ МВД по Республике Дагестан возложена обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение путем выдачи Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации взамен изъятого паспорта гражданина Российской Федерации серии N номер N от ДД.ММ.ГГГГ

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 30 июля 2020 г. решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 4 февраля 2020 г. отменено и принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Даудовой (Давудовой) К.М. отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 20 октября 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 27 октября 2020 г, Даудовой (Давудовой) К.М. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 30 июля 2020 г, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явился представитель Управления по вопросам миграции МВД по Республике Дагестан, о причинах неявки не сообщил. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого характера нарушения норм материального и процессуального права.

Удовлетворяя заявленные Даудовой (Давудовой) К.М. требования, суд первой инстанции исходил из того, что административный истец, родившаяся в бывшем СССР и постоянно проживавшая на территории РСФСР, приобрела гражданство Российской Федерации на основании статьи 13 Закона РСФСР "О гражданстве РСФСР"; фактов неправомерных и (или) виновных действий с её стороны при неоднократной выдаче паспорта гражданина Российской Федерации не установлено.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Даудовой (Давудовой) К.М. требований не согласился. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Даудова (Давудова) К.М. до 10 ноября 1987 г. проживала на территории Российской Федерации, а затем убыла в г. Новопсков Ворошиловградской области Украинской ССР, в 1995 г. получила паспорт гражданина Республики Украина. До 6 февраля 1992 г, до 2002 г. она не имела документов, подтверждающих гражданство Российской Федерации, и не выражала личное волеизъявление об оформлении гражданства. С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции посчитал, что Даудова (Давудова) К.М. не могла приобрести гражданство Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", следовательно заключения административного ответчика о выдаче Даудовой (Давудовой) К.М. паспорта гражданина Российской Федерации с нарушением установленного порядка, действия по изъятию в связи с этим указанного паспорта являются законными, Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, основанием для отказа Даудовой (Давудовой) К.М. в удовлетворении заявленных требований является пропуск срока обращения в суд, поскольку о проведенной в 2008 г. служебной проверке по факту выдачи паспорта серии N N 418167 от 07 августа 2003 г. она знала, паспорт гражданина Российской Федерации у неё был изъят в 2018 году и о проведенной проверке в этом году (заключение от 29 июня 2018 г.) она также знала, 11 апреля 2019 г. Даудова (Давудова) К.М. обращалась с заявлением о выдаче нового паспорта взамен изъятого, а в суд с настоящим исковым заявлением она обратилась в ноябре 2019 г, уважительных причин пропуска срока обращения в суд не имеется.

Такие выводы суда апелляционной инстанции судебная коллегия находит преждевременными, сделанными без установления юридически значимых обстоятельств, следовательно основанными на неправильном применении норм процессуального права.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

По настоящему делу предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств не приняты, обжалуемый судебный акт приведенным правовым нормам и разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации не соответствует.

Как следует из оспариваемых Даудовой (Давудовой) К.М. заключения от 29 июня 2018 г. и действий по изъятию на основании этого заключения выданного ей ОУФМС России по Республике Дагестан в Левашинском районе 24 июля 2014 г. паспорта гражданина Российской Федерации серии N N N, указанный паспорт выдан необоснованно на основании недействительного паспорта, ввиду отсутствия у Даудовой (Давудовой) К.М. гражданства Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

В соответствии со статьей 22 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 08 июля 1997 г. N 828, изъятие паспорта у гражданина запрещается, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 08 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" паспорт, выданный в нарушение установленного порядка или оформленный на утраченном (похищенном) бланке паспорта, подлежит изъятию органом внутренних дел Российской Федерации, выявившим такой паспорт.

В силу пункта 2 "Положения об организации деятельности территориальных органов ФМС России по изъятию паспортов граждан Российской Федерации, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации, и предоставлению информации о паспортах граждан Российской Федерации, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации", утвержденного приказом ФМС России от 11 марта 2014 г. N 178, выданным в нарушение установленного порядка и подлежащим изъятию, признается паспорт, оформленный с нарушением требований, установленных Административным регламентом Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденным приказом ФМС России от 30 ноября 2012 г. N 391, с изменениями внесенными приказом ФМС России от 21 января 2014 г. N 23, в том числе, оформленный на основании недостоверных сведений, указанных заявителем; оформленный на основании поддельных документов, представленных заявителем для выдачи или замены паспорта; выданный лицу, в отношении которого территориальным органом ФМС России установлен факт отсутствия гражданства Российской Федерации.

Решение о признании паспорта выданным в нарушение установленного порядка принимается на основании заключения по результатам служебной проверки руководителем (начальником) территориального органа ФМС России (уполномоченным им заместителем руководителя территориального органа ФМС России) либо лицом, исполняющим его обязанности (пункт 4 названного Положения).

Таким образом, действующее законодательство допускает возможность проверки обоснованности выдачи лицу уполномоченным органом документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации и его изъятия в определенных случаях.

Вместе с тем такая проверка и изъятие паспорта гражданина Российской Федерации не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни и направлена на защиту публичных интересов.

Признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечет для такого лица определенные (в ряде случаев неблагоприятные) правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа лицо в течение длительного периода времени осуществляло реализацию своих прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации.

В этой связи, с учетом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, решение о необоснованности выдачи лицу указанного выше документа может быть принято уполномоченным органом исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых будут установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны заявителя и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, в нарушение установленных требований допустивших возможность выдачи лицу паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований (в том числе при отсутствии документа, свидетельствующего о принадлежности такого лица к гражданству Российской Федерации).

В случае если такие факты не были установлены, указанное решение уполномоченного органа не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами (постановления от 20 декабря 1995 г. N 17-П, от 14 ноября 2005 г. N 10-П, от 26 декабря 2005 г. N 14-П, от 16 июля 2008 г.N 9-П и др.).

Также в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты, формулируя запрет произвольного лишения гражданства или права изменить свое гражданство, исходят из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", действовавшей до 1 июля 2002 г, гражданами РСФСР признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РСФСР на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РСФСР.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", действовавшим до 1 июля 2002 г. - за исключением статей 18-20, статьи 41, которые подлежат применению до настоящего времени, в целях защиты права человека на гражданство и обеспечения законных интересов бывших граждан РСФСР, возвращающихся на жительство в Россию, было постановлено, что в соответствии с частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" считать гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" (6 февраля 1992 г.), не имеющих подтверждения приобретения гражданства Российской Федерации в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. Оформление документов о принадлежности к гражданству Российской Федерации производится при их личном волеизъявлении. Органам внутренних дел Российской Федерации было предписано оформлять материалы о приобретении гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации на законных основаниях, независимо от срока их регистрации (прописки) на территории России по месту жительства.

Таким образом, в случае подтверждения факта проживания Даудовой (Давудовой) К.М. до вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" (6 февраля 1992 г.) на территории России на законных основаниях она считалась гражданином Российской Федерации, в связи с чем имела право получить паспорт гражданина Российской Федерации, и указанное обстоятельство подлежало надлежащей проверке.

В подтверждение доводов о том, что по состоянию на 6 февраля 1992 г. она проживала на территории Российской Федерации Даудовой (Давудовой) К.М. представлена копия трудовой книжки, в которой имеются сведения о её работе в период с 12 марта 1987 г. по 20 июля 2000 г. в Буйнакской трикотажной фабрике "Красная звезда".

Между тем, вопреки положениям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанное доказательство надлежащей правовой оценки не получило.

В целях проверки доводов Даудовой (Давудовой) К.М. не поставлено на обсуждение сторон вопрос по представлению и истребованию иных доказательств, подтверждающих факт её проживания на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. из различных учреждений (органы социальной защиты, медицинские учреждения и т.д.). Не проверено и не установлено, по каким основаниям Даудова (Давудова) К.М. получила гражданство Республики Украина в 1995 г, сообщала ли она при получении гражданства другого государства о наличии у неё гражданства Российской Федерации.

В подтверждение выводов о том, что Даудовой (Давудовой) К.М. в 2003 г. паспорт гражданина Российской Федерации был выдан незаконно, суд апелляционной инстанции сослался на заключение служебной проверки от 4 мая 2008 г. Между тем к материалам дела приобщены не все страницы указанного заключения (л.д. 72-75) и из него не представляется возможным установить, когда и какие паспорта выдавались Даудовой (Давудовой) К.М. до 2003 г. согласно имеющимся в УФМС России по Республике Дагестан данным. Согласно объяснениям Даудовой (Давудовой) К.М. в судебном заседании суда кассационной инстанции паспорт гражданина Российской Федерации ей выдавался и в 1992 году.

Изложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что суд апелляционной инстанции, отменив решение суда первой инстанции и принимая новое решение, все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела, не установил, представленным сторонами доказательствам надлежащую оценку не дал.

Статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1).

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании (часть 5).

Несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд (часть 6).

Пропущенный по указанной в части 6 приведенной статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено данным кодексом (статья 7).

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (часть 8).

Из приведенных законоположений следует обязанность судов при решении вопроса о пропуске срока обращения в суд в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выяснять причины такого пропуска.

Однако из протокола судебного заседания от 30 июля 2020 г. не усматривается, что суд апелляционной инстанции принял меры к проверке причин пропуска Даудовой (Давудовой) К.М. срока обращения в суд, при этом доводы административного истца, что она обращалась в различные ведомства в связи с изъятием у неё паспорта, надлежащей оценки не получили.

При таком положении принятый судом апелляционной инстанции судебный акт нельзя признать законным и обоснованным.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права являются существенными, повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 30 июля 2020 г. подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в тот же суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть вышеизложенное, проверить все доводы сторон и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 30 июля 2020 г. отменить, дело направить в тот же суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина