Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 66а-973/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-54/2020 по административному исковому заявлению Морозовой Н.О. о признании не действующими нормативных правовых актов, с апелляционной жалобой представителя административного истца Морозовой Н.О. - Елсуковой Г.И. на решение Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, которые вступили в силу со дня их официального опубликования в печатном издании - "Утро России" N 39 (4233), 10 апреля 2010 года, "Вестник Думы города Владивостока" N 32 (2), 20 апреля 2010 года. Данные правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.

Распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 внесены изменения в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, в том числе, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети.

В вышеуказанное Распоряжение департамента градостроительства Приморского края были внесены распоряжениями департамента градостроительства Приморского края от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140.

Распоряжением Министерства строительства Приморского края от 10 апреля 2020 года N 35-ра уточнены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа.

Морозова Н.О. обратилась в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими указанные нормативные правовые акты в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т-4) с момента вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 359 кв.м, расположенного в городе "адрес". Изменениями, внесенными в Карту градостроительного зонирования, входящую в состав Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, принадлежащий ей на праве собственности земельный участок переведен из зоны жилой застройки в зону улично-дорожной сети, чем нарушены ее права.

Решением Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

С апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции обратилась административный истец Морозова Н.В, в которой просит решение Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года отменить, административное исковое заявление удовлетворить. В обоснование доводов жалобы считает, что территориальная зона улично-дорожной сети не соответствует функциональной жилой застройке, поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N произведено без учета функциональной зоны и параметров планируемого развития, установленных Генеральным планом городского округа. Административный истец указывает, что вывод суда о нахождении земельного участка на территории объектов транспортной инфраструктуры не основан на материалах дела, ссылаясь на то, что в кадастровом паспорте спорного земельного участка не имеется сведений о нахождении участка в границах территории общего пользования. Спорный земельный участок не отвечает признакам улично-дорожной сети: не является частью дорожный путей сообщения, обеспечивающих необходимые грузовые и пассажирские связи между отдельными функциональными зонами города и внутри отдельных зон и других городских территорий; не является автомобильной дорогой; в состав земельного участка не входят объекты дорожно-мостового строительства; на земельном участке отсутствуют тротуары, пешеходные дорожки, уличные автомобильные стоянки; строительство автомобильной дороги не административным истцом, ни предыдущими собственниками не осуществлялось; органом местного самоуправления оценка технического состояния земельного участка не организовывалась; спорный земельный участок не имеет какого-либо идентификационного или учетного номера как автомобильная дорога.

Морозова Н.В, ссылаясь на Инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденной Постановлением Госстроя России от 06 апреля 1998 года N 18-30, которой установлено, что именно красные линии отделяют территории общего пользования от других территорий, указывает, что спорный земельный участок не находится в красных линиях автомобильных дорог. Судом сделан вывод о том, что земельный участок, принадлежащий административному истцу, обеспечивает проход и проезд к иным земельным участкам. Однако административный истец считает, что в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о наличии у неопределенного круга лица потребности в проходе или проезде через спорный земельный участок. Административный истец указывает, что определение в документах территории общего пользования не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента. Считает, что в отношении оспариваемых нормативных правовых актов не проводилась антикоррупционная экспертиза на предмет наличия коррупциогенных факторов. Кроме того, проекты некоторых оспариваемых нормативных правовых актов не выносились на публичные слушания, что нарушает федеральное и муниципальное законодательство. Апеллянт утверждает, что конфигурация спорного земельного участка не свидетельствует об отнесении земельного участка к проходу, проезду к территории общего пользования.

Относительно доводов апелляционной жалобы Министерством строительства Приморского края, администрацией г. Владивостока, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения на апелляционную жалобу

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшей решение суда подлежащем отмене с вынесением нового решения об удовлетворении в части административного иска, а в оставшейся части прекращению производства по административному делу, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которому представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также Законом Приморского края от 29 июня 2009 года N 446-КЗ "О градостроительной деятельности на территории Приморского края", Законом Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497- КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края", Уставом Приморского края, постановлением Губернатора приморского края от 6 августа 2019 года N 52-пг "Об утверждении структуры органов исполнительной власти Приморского края", постановлением Администрации Приморского края от 20 августа 2019 года N 547-па "О формировании органов исполнительной власти Приморского края", постановлением Администрации Приморского края от 18 октября 2019 года N 681-па "Об утверждении Положения о министерстве строительства Приморского края" сделал правомерный вывод, что Правила землепользований и застройки Владивостокского городского округа в оспариваемой части приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Судом установлено, что распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo/gov.ru, 4 апреля 2018 года, утверждены изменения в Правила землепользования и застройки Владивостокского городского округа, в соответствии с которыми в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена территориальная зона улично-дорожной сети (Т-4).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что установление в отношении спорного земельного участка границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т-4) соответствует сложившемуся землепользованию данного земельного участка.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 поименованного кодекса).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлена аналогичная Земельному кодексу Российской Федерации норма о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Между тем суд не применил указанные нормы градостроительного и земельного законодательства в их системном единстве и не проверил факт наличия красных линий с целью установления границ территории общего пользования в пределах испрашиваемого земельного участка.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается сторонами, что земельный участок с кадастровым номером N согласно Генеральному плану Владивостокского городского округа отнесен к функциональной зоне - зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Из карты функциональных зон городского округа Генерального плана следует, что на территории земельного участка, принадлежащего Морозовой Н.О. автомобильная дорога, красные линии в составе документации по планировке территории не утверждались, в схеме перспективного развития улично-дорожной сети красные линии также не выделены и не указаны.

Согласно пункту 1.4 "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" Генерального плана в функциональной жилой зоне сведения относительно планируемых объектов капитального строительства, включающих улицы и дороги отсутствуют.

На Карте градостроительного зонирования Владивостокского городского округа Правил землепользования и застройки спорный земельный участок находится в зоне "Т-4" - зоне улично-дорожной сети.

Исходя из перечня видов разрешенного использования территориальной зоны улично-дорожной сети, приведенного в пункте 3.29 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, в качестве основного, условно разрешенного, вспомогательного такой вид разрешенного использования - для строительства жилых малоэтажных домов, отсутствует.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки. Однако установление и изменение территориальных зон не может являться произвольным. Это должно быть надлежаще мотивировано и обусловлено объективно существующей необходимостью.

В данном случае доказательств запланированного перспективного развития улично-дорожной сети в границах земельного участка административного истца в целях соблюдения прав неопределенного круга лиц суду не представлено.

Исходя из изложенного, установленная Правилами землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа территориальная зона "Т-4" в отношении земельного участка с кадастровым номером N не соответствует установленной Генеральным планом Владивостокского городского округа функциональной зоне - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и не предполагает строительство объектов жилого назначения.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа отнесение земельного участка административного истца привело к несоответствию с Генеральным планом Владивостокского городского округа с функциональной зоной "застройка индивидуальными жилыми домами", в нарушение требований градостроительного законодательства, то в этой части Правила землепользования и застройки сельского поселения и распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, которым внесены изменения в Правила в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети подлежат признанию не действующими.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим, полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Кроме того, как следует из материалов дела административный истец оспаривала распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 14 августа 2019 года N 93 "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 26 декабря 2019 года N 140 "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", распоряжение министерства строительства Приморского края от 10 апреля 2020 года N 35-ра "Об уточнении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в отношении границ зон с особыми условиями использования территорий".

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 статьи 194, пункта 3 части 2 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если из административного искового заявления не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

В связи с тем, что в ходе рассмотрения настоящего административного дела судом не установлено нарушение, либо угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца вышеуказанными нормативными правовыми актами, что оспариваемые акты применялись к административному истцу, производство по административному делу в указанной части подлежит прекращению.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года отменить.

Признать не действующими решение Думы г. Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления на карте градостроительного зонирования Владивостокского городского округа зоны улично- дорожной сети в отношении земельного участка с кадастровым номером N с даты принятия настоящего определения.

В остальной части производство по административному делу прекратить.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Приморский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи