Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 г. по делу N 66а-2443/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Сорокина М.С, судей

Красновой Н.П, Батялова В.А.

при секретаре

Пигалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Хамар-ял" к Главе Чувашской Республики о признании недействующим в части первого предложения первого абзаца подпункта 2 пункта 1 Указа "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (СОVID-2019)" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Хамар-ял" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 17 сентября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, объяснения представителя Главы Чувашской Республики ФИО1 представителей Администрации Главы Чувашской Республики ФИО2 заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Хамар-ял" (далее ООО "Хамар-ял", общество) обратилось в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим первое предложение первого абзаца подпункта 2 пункта 1 Указа Главы Чувашской Республики N84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) (далее также - Указ N 84 от 28 марта 2020 года), принятого временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики Николаевым О.А, которым постановлено приостановить на территории Чувашской Республики с 28 марта 2020 г. по 5 апреля 2020 г. в части слов "работу ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением дистанционной торговли".

Требования мотивированы тем, что 28 марта 2020 года временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики Николаевым О. А. был подписан и опубликован на сайте Главы Чувашской Республики Указ N 84, абзацем первым подпункта 2 пункта 1 которого постановлено приостановить на территории Чувашской Республики с 28 марта 2020 г..по 5 апреля 2020 г..работу ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением дистанционной торговли. Данное ограничение не распространяется на столовые, буфеты, кафе и иные предприятия питания для работников организаций, указанных в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней". Полагает, что Указ в оспариваемой части принят и опубликован на сайте Главы Чувашской Республики за пределами предоставленных действующим законодательством и Конституцией Чувашской Республики полномочий. Так, согласно п. 7 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В соответствии с подпунктом "м" ч. 1 ст. 11 этого же Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об отнесении возникающих чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального и межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Однако, на территории Российской Федерации, и в том числе в Чувашской Республике не вводилось чрезвычайное положение, не вводился режим повышенной готовности, Президентом Российской Федерации соответствующий Указ о введении чрезвычайного положения, режима повышенной готовности не издавался.

Указывает, что Указ N 84 был принят без учета и в нарушение требований ст. 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в соответствии с которым к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей, поскольку по состоянию на 30 марта 2020 года соответствующих предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей не имеется. Также не имеется предписаний территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, необходимых для принятия решения о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации, как это предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 19.08.2005 N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятии (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор".

Также полагает, что исходя из положений пункта 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ соответствующие акты могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота, в то время, как Глава Чувашской Республики, в соответствии со ст. 68 Конституции Чувашской Республики является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Чувашской Республики.

Полагает, что Указ N 84 противоречит ст. 55 Конституции Российской Федерации, нормам ст. ст. 52, 68 Конституции Чувашской Республики, ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федеральному закону от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановлению Правительства РФ от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор".

Указывает, что оспариваемый Указ от 28 марта 2020 года не был надлежащим образом опубликован в газете "Вести Чувашии", как того требует Указ Президента Чувашской Республики от 21 ноября 2001 года N 110 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Главы Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики". В связи с чем, административный истец полагает, что Указ N 84 в оспариваемой его части с момента его принятия является незаконным, противоречит действующему законодательству, как принятый за пределами предоставленных законом полномочий, что является существенным нарушением действующего законодательства.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 17 сентября 2020 года отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Хамар-ял".

В апелляционной жалобе ООО "Хамар-ял" просит решение суда отменить, принять по административному делу новое решение об удовлетворении иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Хамар-ял" Министерством экономического развития и имущественных отношений Чувашской Республики, Администрацией Главы Чувашской Республики и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не установилаи считает его правильным.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Согласно Указу N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" и Указу N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" Президентом Российской Федерации поручено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа; в) установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Начиная с 1 апреля 2020 года распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.

В связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) 28 марта 2020 года на территории Чувашской Республики Главой Чувашской Республики был принят Указ N84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)".

Данный нормативный правовой акт размещен 28 марта 2020 года на портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.capl.ru.; 3 апреля 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo/gov.ru; 4 апреля 2020 года в N13 газеты "Вести Чувашии".

30 марта 2020 года Главой Чувашской Республики принят Указ N86 "О внесении изменений в Указ Главы Чувашской Республики от 28 марта 2020 года N 84". Данный нормативный правовой акт размещен 30 марта 2020 года на портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.capl.ru.; 3 апреля 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo/gov.ru; 4 апреля 2020 года в N13 газеты "вести Чувашии".

31 марта 2020 года Главой Чувашской Республики принят Указ N88 "О внесении изменений в Указ Главы Чувашской Республики от 28 марта 2020 года N 84".

Данный нормативный правовой акт размещен 31 марта 2020 года на портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.capl.ru.; 3 апреля 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo/gov.ru; 4 апреля 2020 года в N13 газеты "Вести Чувашии".

Указом Главы Чувашской Республики от 3 апреля 2020 года N 92, вступившим в законную силу со дня его официального опубликования 3 апреля 2020 года, Указ Главы Чувашской Республики N84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)", а также Указы от 30 марта 2020 года N 86 и от 31 марта 2020 года N 88, которыми внесены изменения в оспариваемый Указ, признаны утратившими силу (пункт 19 названного Указа N92 от 3 апреля 2020 года).

Указ Главы Чувашской Республики от 3 апреля 2020 года N 92 вступил в силу со дня его официального опубликования (опубликован на Портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" - 3 апреля 2020 года).

Указом Главы Чувашской Республики от 3 апреля 2020 года N 92, вступившим в законную силу со дня его официального опубликования 3 апреля 2020 года, Указ Главы Чувашской Республики N84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)", а также Указы от 30 марта 2020 года N 86 и от 31 марта 2020 года N 88 признаны утратившими силу (пункт 19 названного Указа N92 от 3 апреля 2020 года).

Указ Главы Чувашской Республики от 3 апреля 2020 года N 92 вступил в силу со дня его официального опубликования (опубликован на Портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" - 3 апреля 2020 года).

В последующем в Указ Главы Чувашской Республики от 3 апреля 2020 года N 92 вносились изменения (Указами Главы ЧР от 04.04.2020 N 96, от 07.04.2020 N 98, и др.).

Материалами дела подтверждается, что оспариваемый Указ Главы Чувашской Республики от 28 марта 2020 года N 84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" прекратил свое действие с 3 апреля 2020 года.

Затрагивание оспариваемым Указом своих прав административный истец обосновывает тем, что на него незаконно возложена обязанность по прекращению деятельности в сфере общепита, так как во исполнение его предписаний все объекты Общества (бары) с 28 марта 2020 года приостановили работу, деятельность не ведется, и как следствие, в охватываемый Указом период времени у Общества отсутствовал доход, в то время, как на Обществе лежит обязанность по оплате налогов, сборов, платежей, выплате заработной платы работникам, оплате коммунальных платежей, внесению платежей по договорам аренды.

В подтверждение нарушения прав Обществом представлены: соглашения о расторжении договора аренды нежилого помещения от 30 марта 2020 года, отчеты по кассовым операциям за период с 28 марта по 2 апреля 2020 года по объектам, в которых расположены объекты ООО "Хамар-ял" (бары), осуществляющие продажу пивной продукции (л.д.136-173).

Изложенное свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции, что оспариваемый нормативный правовой акт, прекративший свое действие с 3 апреля 2020 года, не перестал затрагивать права административного истца.

Согласно части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3).

Согласно статье 68 Конституции Чувашской Республики, Глава Чувашской Республики является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Чувашской Республики.

В соответствии с частью 1 статьи 73 Конституции Чувашской Республики Глава Чувашской Республики на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, законов Чувашской Республики издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Чувашской Республики.

В соответствии с частью 2 указанной статьи Указы и распоряжения Главы Чувашской Республики не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики и законам Чувашской Республики.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

28 марта 2020 года временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики во исполнение решений по итогам заседаний президиума Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и в связи с введением режима повышенной готовности на территории Чувашской Республики был принят Указ N 84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)".

Данным Указом с 28 марта 2020 года по 5 апреля 2020 года на территории Чувашской Республики приостановлена, в том числе, работа ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением дистанционной торговли. Данное ограничение не распространяется на столовые, буфеты, кафе и иные предприятия питания, осуществляющие организацию питания для работников организаций, указанных в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" (абзац 1 подпункта 2 пункта 1 Указа N 84).

Административным истцом оспариваются положения абзаца 1 подпункта 2 пункта 1 Указа в части приостановления с 28 марта 2020 года по 5 апреля 2020 года на территории Чувашской Республики работы ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением дистанционной торговли.

Проверяя порядок вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции верно руководствовался Указом Президента Чувашской Республики N 110 от 21 ноября 2001 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики".

Согласно п.2 Указа Президента Чувашской Республики N 110 от 21 ноября 2001 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики" акты Главы Чувашской Республики, акты Кабинета Министров Чувашской Республики подлежат официальному опубликованию в республиканской газете "Вести Чувашии", на Портале органов власти Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.cap.ru) в течение семи дней после дня их подписания, а также на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

Официальным опубликованием актов Главы Чувашской Республики, актов Кабинета Министров Чувашской Республики считается первая публикация их полного текста в республиканской газете "Вести Чувашии" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), Портале органов власти Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.cap.ru) (п. 3 Указа N 110).

28 марта 2020 года Указ N 84 был опубликован на Портале органов власти Чувашской Республики 28 марта 2020 года, на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Указ был опубликован 3 апреля 2020 года.

4 апреля 2020 года текст данного Указа был опубликован в номере N 13 от 4 апреля 2020 года газеты "Вести Чувашии", что нашло подтверждение представленным в материалы дела экземпляром данного печатного издания за N 13 от 4 апреля 2020 года.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта правила введения его в действие и его опубликования соблюдены.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к заключению, что оспариваемый Указ N 84, являясь по своему содержанию нормативным правовым актом в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, был принят Главой Чувашской Республики в пределах предоставленных полномочий, в развитие приведенных выше положений федерального законодательства, наделяющего исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции высших должностных лиц субъектов Российской Федерации правом разработки и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в силу пункта "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с положениями п. 1 ст. 26.1 ФЗ N 184 от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Также суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что согласно абз. 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184- ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение, в частности, вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий.

Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон N 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", действие которого приведенного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).

В статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 ФЗ N 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11);

принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11).

Статья 10 Федерального закона N 68-ФЗ предусматривает при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе, приостановление деятельности организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории (пп. "г"); осуществление мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина и направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации(пп. "г").

Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Согласно пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно исходил, что вышеприведенными положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Правительством Российской Федерации 30 декабря 2003 года утвержден Порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций N 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

Пунктом 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Согласно ст. 63 Конституции Чувашской Республики, Чувашская Республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и Чувашской Республики, в пределах и формах, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Конституцией Чувашской Республики, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики.

Проверяя содержание оспариваемого Указа N 84 от 28 марта 2020 года на предмет его соответствия федеральному и региональному законодательству, судебная коллегия исходит из следующего.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 утвержден перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Данным Постановлением (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31.01.2020 N 66) в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, внесена коронавирусная инфекция.

В соответствии с положениями ст. 6 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе:

принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением;

введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Согласно части 1 статьи 30 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ограничительные мероприятия (карантин) могут быть введены, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 3 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

В соответствии со ст. 51 ФЗ N 52, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наряду с правами и полномочиями, предусмотренными статьей 50 и п. 1 ст. 51 настоящего Федерального закона, наделяется дополнительными полномочиями, в том числе, по принятию постановлений, изданию распоряжений и указаний, утверждению методических, инструктивных и других документов по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека.

Так, в соответствии с п. 1.2 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписывается с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Пунктом 1.5 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 N 7 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписывается принять меры по введению режима повышенной готовности.

Судом первой инстанции установлено, что до издания оспариваемого Указа N 84 от 28 марта 2020 года распоряжением временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики N 113-рг от 18 марта 2020 года в связи с угрозой распространения на территории Чувашской Республики новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", статьей 8 Закона Чувашской Республики "О защите населения и территорий Чувашской Республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 января 2005 г. N 17 "О территориальной подсистеме Чувашской Республики единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" на территории Чувашской Республики введен режим повышенной готовности с 18 марта 2020 года до особого распоряжения.

В соответствии со ст. 8 Закона Чувашской Республики от 15.04.1996 N 7 "О защите населения и территорий Чувашской Республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого Указа N 84), к полномочиям Главы Чувашской Республики отнесено:

принятие решений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

принятие решений о создании органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера;

введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил ТП РСЧС Чувашской Республики;

установление регионального уровня реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона.

Согласно подпункта "а" пункта 20 Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 января 2005 г. N 17 "О территориальной подсистеме Чувашской Республики единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", решениями руководителей органов исполнительной власти Чувашской Республики, органов местного самоуправления муниципальных образований и организаций, на территориях которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил ТП РСЧС Чувашской Республики может устанавливаться режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод, что оспариваемый Указ N 84 от 28 марта 2020 года соответствует нормам международного права, Конституции Российской Федерации и не противоречит нормам федерального законодательства, в том числе Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ " О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральному закону N 52-ФЗ от 30.03.1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Исходя из толкования приведенных выше норм, в их системной взаимосвязи, судом первой инстанции сделаны правильные выводы, что Глава Чувашской Республики обладает полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого Указа от 28 марта 2020 года N 84 "О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)". Оспариваемый Указ принят на основании действующих положений федерального и регионального законодательства.

В связи с изложенным, являются верными выводы суда первой инстанции, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и его опубликования не нарушена, требования к форме и виду оспариваемого нормативного правового акта также соблюдены. Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка принятия, в частности, с соблюдением требований, устанавливающих полномочия Главы Чувашской Республики на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Оценивая довод административного истца о противоречии Указа N 84 положениям Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении", суд первой инстанции правомерно признал их необоснованными, поскольку оспариваемый Указ Главы Чувашской Республики был принят в связи с введением режима повышенной готовности.

Суд первой инстанции, основываясь на положениях ФЗ N 52, Постановлениях Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 N 5 и от 18.03.2020 N 7, а также принимая во внимание Распоряжение временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики N 113-рг от 18 марта 2020 года правомерно признал необоснованными доводы административного истца о том, что Указ N 84 был принят без учета и в нарушение требований ст. 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ и при отсутствии соответствующего предложения либо предписания главных государственных санитарных врачей, равно как и доводы административного истца о том, что на территории Чувашской Республики не вводился режим повышенной готовности, а также о противоречии Указа N 84 Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Оспариваемый Указ N 84 принят во исполнение федеральных и региональных нормативных актов при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих. Принятые в оспариваемом Указе N 84 меры реагирования по предотвращению возникновения чрезвычайной ситуации не нарушают действующее в этой сфере законодательство.

Являются необоснованными и доводы административного истца относительно несоответствия оспариваемого Указа Главы Чувашской Республики положениям 55 Конституции Российской Федерации.

Суд первой инстанции правильно отметил, что оспариваемые положения Указа N 84 не содержат положений, прекращающих деятельность административного истца в сфере общепита, а лишь приостанавливают на период с 28 марта 2020 года до 5 апреля 2020 года работу ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением дистанционной торговли, а потому доводы административного иска о том, что на административного истца была возложена обязанность по прекращению деятельности в сфере общепита, суд также правомерно признал необоснованными.

Суд первой инстанции верно отметил, что оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе возлагающий на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязанность публично-правового характера в виде ограничения в период с 28 марта 2020 года по 5 апреля 2020 года деятельности предприятий общественного питания на территории Чувашской Республики, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, направлен прежде всего на защиту населения, их здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019).

То обстоятельство, что на территории Чувашской Республики не было выявлено в юридически значимый период обширных очагов заболеваемости, не свидетельствует об отсутствии оснований у административного ответчика для введения указанных ограничительных мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемического распространения заболеваемости, что не противоречит нормам действующего законодательства.

С учетом установленных обстоятельств дела, судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на нормах действующего законодательства. В связи с чем, отказ в удовлетворении административных исковых требований является правильным.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, нарушений норм процессуального законодательства, которые могли бы повлечь отмену принятого решения, судом первой инстанции допущено не было.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 17 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Хамар-ял" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Чувашской Республики.

Председательствующий

Судьи