Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2020 г. по делу N 8а-20117/2020[88а-18690/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Клыкова Олега Ивановича на решение Советского районного суда г. Томска от 20 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 июля 2020 года по административному делу N 2а-441/2020 по административному исковому заявлению Клыкова Олега Ивановича к администрации Города Томска, мэру Города Томска, Департаменту архитектуры и градостроительства администрации Города Томска о признании недействующим постановления администрации Города Томска от 25 ноября 2013 года N 2310-з в части.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маслаковой О.Г, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

25 ноября 2013 года администрацией Города Томска принято постановление N 2310-з "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания поселка ИЖС "Наука" в г. Томске" (далее - постановление N 2310-з).

Постановление N 2310-з опубликовано в выпуске N 54.1 от 28 ноября 2013 года Сборника официальных материалов муниципального образования "Город Томск", который является приложением к газете "Общественное самоуправление".

Клыков О.И. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим постановление N 2310-з в части установления внутриквартального проезда, проходящего по земельному участку, расположенному по адресу: "адрес", кадастровый номер N, и утверждения красных линий, проходящих по границам указанного земельного участка, обозначенным точками: 1. координаты N; 2. координаты N 3. координаты N; 4. координаты N, 28, со дня вступления решения суда в законную силу (изложено в редакции принятых судом уточнений заявленных требований), мотивируя тем, что красные линии ул. "адрес" в проекте планировке территории и проекте межевания территории утверждены без учета того, что земельный участок с кадастровым номером N находится в собственности истца, что нарушает права и охраняемые законом интересы последнего, поскольку утверждение красных линий по границам участка фактически переводит его часть в категорию земель общего пользования.

К участию в деле судом в качестве заинтересованного лица привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Архитектурно-планировочное управление", в качестве административного ответчика - мэр Города Томска.

Решением Советского районного суда г. Томска от 20 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 июля 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 22 октября 2020 года, административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции со ссылкой на несоответствие выводов судов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела. Указывает, что право собственности истца на земельный участок с кадастровым номером N зарегистрировано в предусмотренном действующим законодательством порядке 7 октября 2009 года, на кадастровый учет земельный участок поставлен до даты принятия оспариваемого постановления, в связи с чем отсутствовали основания не учитывать названные обстоятельства при разработке документов по планировке территории. Полагает, что административными ответчиками не представлено достаточных доказательств того, что только земельный участок истца позволяет организовать внутриквартальный проезд; отсутствуют в деле и доказательства разработки вариантов иного расположения проезда. Считает, что оспариваемый акт нарушает права истца в использовании принадлежащего ему на праве собственности земельного участка по целевому назначению - для строительства индивидуального жилого дома; иные способы защиты нарушенного права, кроме избранного, у истца отсутствуют.

Администрацией Города Томска и прокуратурой Томской области принесены возражения на кассационную жалобу, в которых административный ответчик и участвующий в деле прокурор полагают судебные акты судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции исходит из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1.26 части 1 статьи 8, пункта 1.32 части 1 статьи 40 Устава Города Томска, принятого решением Думы Города Томска от 4 мая 2010 года N 1475, в городском округе "Город Томск" утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории относится к компетенции администрации Города Томска.

Судами установлено и следует из материалов дела, что Клыков О.И. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", с кадастровым номером N.

Ссылаясь на то, что утвержденные проектом планировки территории и проектом межевания территории поселка ИЖС "данные изъяты" красные линии проходят по двум границам данного земельного участка, что нарушает права его собственника, Клыков О.И. обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая по существу заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административный иск подан лицом, отвечающим требованиям пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку административный истец является собственником земельного участка, который отнесен в габариты красных линий.

Также судом установлено, что нормативный правовой акт, которым утвержден проект планировки территории и проект межевания территории поселка ИЖС "данные изъяты", принят в пределах полномочий администрации Города Томска с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку подготовке и процедуре его принятия, включая процедуру публичных слушаний, и доведения его до всеобщего сведения.

Выводы суда в указанной части постановлены при правильном применении норм материального и процессуального права, основаны на фактических обстоятельствах дела.

В части данных выводов, с которыми согласился суд апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции и апелляционное определение участвующими в деле лицами не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного истца.

Суд первой инстанции признал необоснованными доводы административного ответчика о несоответствии оспариваемого акта закону со ссылкой на размещение красной линии по границам земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности, исходя из того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих осуществлять планирование территории в соответствии с ее фактическим использованием, поскольку такое планирование, предусматривая учет сложившегося землепользования, направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (изменение) соответствующей территории в будущем. Разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал, указав, что, вопреки утверждению административного истца, при разработке оспариваемого проекта планировки и межевания территории поселка ИЖС "данные изъяты" выбор спорного земельного участка для размещения территории общего пользования, обеспечивающей доступ к территории рекреационного назначения (территория парков и лесопарков), признан наиболее оптимальным исходя из территориальных и топографических характеристик. При разработке документов по планировке территории и определении организации спорного внутриквартального проезда также учтено, что земельный участок административного истца не используется, не огорожен.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции указал, что такой выбор организации внутриквартального проезда и установления красных линий требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и градостроительной документации не противоречит.

Между тем, судами первой и апелляционной инстанции не учтено следующее.

В силу статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частью 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частями 2, 3 статьи 42 ГрК РФ предусмотрено, что основная часть проекта планировки территории включает в себя чертежи, на которых отображаются, в том числе красные линии.

В соответствии с частями 4, 6 статьи 43 ГрК РФ проект межевания включает в себя чертежи межевания, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), к которым относятся, в том числе автомобильные дороги (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше положений градостроительного законодательства для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. При этом планировочные решения определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Судами установлено, что постановлением администрации Города Томска от 12 октября 1993 года N 1036з Клыкову О.И. в пожизненное наследуемое владение предоставлен земельный участок 830 кв.м в мкр. "адрес", под строительство индивидуального жилого дома.

Право собственности на указанный земельный участок, как следует из сведений, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, зарегистрировано Клыковым О.И. 7 октября 2009 года; дата внесения сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости в соответствии с материалами межевания - 12 октября 1993 года, государственный кадастровый учет изменений описания местоположения границы земельного участка - 24 сентября 2013 года, 9 июля 2014 года зарегистрированы уточнения местоположения границ. Вид разрешенного использования земельного участка: для индивидуального жилищного строительства.

Учитывая изложенное, следует признать заслуживающим внимания довод кассационной жалобы о том, что при принятии оспариваемого постановления у административного ответчика отсутствовали правовые основания не учитывать названный сформированный и поставленный на государственный кадастровый учет земельный участок при разработке проекта планировки и проекта межевания территории пос. "данные изъяты"

Факт того, что земельный участок с кадастровым номером N, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости в соответствии с материалами межевания 12 октября 1993 года, не учтен при подготовке проекта планировки территории и проекта межевания поселка ИЖС "данные изъяты" подтверждается материалами административного дела, в том числе: Приложением I - Таблицы существующего использования земельных участков в соответствии с кадастровым учетом пос. ИЖС "данные изъяты" к материалам по обоснованию проекта планировки и межевания пос. ИЖС "данные изъяты" N, схемами использования территории, а также содержанием приложений NN 1 - 5 к постановлению N 2310-з ("Чертеж межевания территории", "Чертеж планировки территории", "Положение о размещении объектов капитального строительства, характеристика планируемого развития систем транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории пос. "данные изъяты" "Проект планировки территории и проект межевания территории пос. "данные изъяты""), исходя из которых спорный участок находится за пределами границ жилых образований и не включен ни в границы застроенных, ни в границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления для строительства.

Вывод судов о том, что данные обстоятельства не свидетельствуют о незаконности оспариваемого постановления N 2310-з со ссылкой на то, что утверждение проекта планировки и проекта межевания территории, предполагающего ее развитие в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Томск", является элементом градостроительной деятельности и не означает нарушение прав и законных интересов несогласных лиц, в том числе административного истца, ошибочен.

Действительно, в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Обосновывая законность оспариваемого в соответствующей части постановления, административный ответчик ссылается на планируемое размещение в границах принадлежащего истцу земельного участка внутриквартального проезда.

Вместе с тем, в соответствии с постановлением N 2310-з данный земельный участок расположен в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-3), что соответствует виду разрешенного использования земельного участка.

Сведения об изменении функциональной зоны спорного земельного участка отсутствуют.

В соответствии с разделом 3.6 "Развитие транспортной инфраструктуры" пояснительной записки к материалам по обоснованию проекта планировки и межевания "данные изъяты" N проектом выполнена оптимизация улично-дорожной сети в соответствии с существующими нормами, с учетом конфигурации рельефа, в виде квартальной сетки. Основные направления движения по территории поселка "данные изъяты" осуществляются по улицам в жилой застройке, выделенные цветом (см. Схему организации транспортного и пешеходного движения улично-дорожной сети).

Согласно указанной Схеме организации транспортного и пешеходного движения улично-дорожной сети (лист МО-6) пешеходное движение и движение транспорта по территории земельного участка административного истца не предусмотрено. Сведения об организации внутриквартального проезда по спорному земельному участку в Схеме отсутствуют.

Представленная в материалы дела Схема с показом фрагмента территории "данные изъяты" границ земельных участков, утвержденных красных линий (масштаб 1:500), составленная "данные изъяты" с нанесенным на земельный участок истца схематичным обозначением планируемых пешеходных связей Схеме организации транспортного и пешеходного движения улично-дорожной сети, являющейся приложением к материалам по обоснованию проекта планировки и межевания пос. "данные изъяты" N, не соответствует. Основания считать Схему с показом фрагмента территории "адрес"", границ земельных участков, утвержденных красных линий частью Схемы организации транспортного и пешеходного движения улично-дорожной сети, и, соответственно, частью материалов по обоснованию проекта планировки и межевания "данные изъяты" N, отсутствуют.

Таким образом, вопреки утверждению административного ответчика, оспариваемым проектом планировки и проектом межевания территории отнесение земельного участка с кадастровым номером N к внутриквартальному проезду не предусмотрено.

Спорный участок вообще не учтен при подготовке данного проекта в качестве сформированного и постановленного на государственный кадастровый учет, не смотря на то, что в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке в соответствии с материалами межевания внесены 12 октября 1993 года.

При таких обстоятельствах отнесение земельного участка, предоставленного Клыкову О.И. постановлением администрации Города Томска от 12 октября 1993 года N 1036з в пожизненное наследуемое владение, право собственности на который зарегистрировано Клыковым О.И. 7 октября 2009 года, к территории общего пользования и утверждение красных линий, проходящих по границам указанного земельного участка, в целях ограничения территории общего пользования от территории границ иных земельных участков, зарегистрированных в государственном кадастре недвижимости, не основано на законе.

Учитывая, что 16 июля 2018 года земельный участок был продан Клыковым О.И. иному физическому лицу (ФИО8.), однако решением суда от 24 апреля 2019 года по делу N 2- N договор купли-продажи расторгнут в связи с предоставлением продавцом недостоверной информации об обременениях земельного участка и ограничениях; до расторжения договора Земцову Н.В. Департаментом архитектуры и градостроительства администрации Города Томска было указано на невозможность строительства индивидуального жилого дома на данном участке с учетом расположения на данном участке в соответствии с проектом планировки и проектом межевания территории внутриквартального проезда, постановление N 2310-з в оспариваемой части ограничивают право административного истца на использование земельного участка в соответствии с назначением.

Ссылка административного ответчика в обоснование необходимости организации внутриквартального проезда в месте расположения земельного участка с кадастровым номером N на то, что данный вариант внутриквартального проезда с целью обеспечения доступа к территории рекреационного назначения (территория парков и лесопарков) признан наиболее оптимальным исходя из территориальных и топографических характеристик, несостоятельна, поскольку, как отмечалось кассационным судом выше, проектом планировки и проектом межевания территории внутриквартальный проезд в месте расположения земельного участка не предусмотрен.

Отсутствие объектов капитального строительства и отсутствие сведений о ведении хозяйственной деятельности на земельном участке, находящемся в частной собственности, само по себе не является достаточным основанием для вывода о том, что соответствующая территория является наиболее оптимальным вариантом организации доступа к находящейся за границами такого участка территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Сведений о планируемом размещении на территории в границах земельного участка административного истца каких-либо объектов федерального, регионального, местного значения материалы административного дела не содержат.

Данных о том, что при разработке проекта планировки и проекта межевания территории пос. "адрес"" планировалось изъятие земельного участка с кадастровым номером N из частной собственности в целях его использования в качестве озелененных территорий общего пользования, также не имеется.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что при принятии постановления N 2310-з "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания поселка "адрес" в части, касающейся места расположения земельного участка с кадастровым номером N, не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателя земельного участка.

Доводы административного ответчика о том, что территориальное планирование и градостроительное зонирование осуществляется не только для обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, но и в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, их устойчивого развития, сохранения окружающей среды, не могут быть приняты во внимание, поскольку в данном случае ограничения частных интересов административного истца не обусловлено необходимостью обеспечения публичных интересов.

Доказательства обратного в материалах административного дела отсутствуют.

Оспариваемые Клыковым О.И. положения постановления N 2130-з противоречат требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушают права административного истца.

На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт, не соответствующий полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия либо иной определенной судом даты.

С учетом вышеизложенного, административный иск Клыкова О.И. следует признать обоснованным.

Принимая во внимание отсутствие у административного ответчика правовых оснований для невключения в постановление N 2310-з на момент его принятия сведений о принадлежащем административному истцу на праве собственности земельном участке, расположенному по адресу: "адрес" кадастровый номер N, и утверждения красных линий, проходящих по границам указанного земельного участка, а также учитывая, что решением суда от 24 апреля 2019 года по делу N 2- N расторгнут заключенный истцом договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N в связи с предоставлением продавцом недостоверной информации об обременениях земельного участка и ограничениях, а именно - сведений об организации в месте расположения земельного участка внутриквартального проезда и невозможности использования участка с учетом установленных по его границам красных линий для индивидуального жилищного строительства, кассационный суд считает необходимым признать данное постановление в соответствующей части недействующим с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 20 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 июля 2020 года отменить.

Признать недействующим с момента принятия постановление администрации Города Томска от 25 ноября 2013 года N 2310-з "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания поселка "данные изъяты" в части невключения сведений о земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", кадастровый номер N, и утверждения красных линий, проходящих по границам указанного земельного участка.

Опубликовать новый судебный акт в Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск", который является приложением к газете "Общественное самоуправление".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи