Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2020 г. по делу N 66а-1287/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Солдатовой С.В, судей Катанаевой А.С, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Учадзе Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Крым административное дело N 91OS0000-01-2020-000108-14 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым о признании недействующей статьи 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 г. N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона республики Крым от 7 апреля 2020 г. N 58-ЗРК/2020) по апелляционной жалобе административного ответчика Государственного Совета Республики Крым, заинтересованного лица Министерства труда и социальной защиты Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 13 августа 2020 г, которым административное исковое требование удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца - старшего прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, представителя административного ответчика Государственного Совета Республики Крым - Бубнова М.Е, представителей заинтересованного лица Министерства труда и социальной защиты Республики Крым Пикиной Е.А, Барткив И.В, представителей заинтересованного лица Министерства финансов Республики Крым - Гинали О.А, Шилиной С.М, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

10 декабря 2014 г. Государственным Советом Республики Крым принят и 17 декабря 2014 г. Главой Республики Крым подписан Закон Республики Крым N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (далее - Закон N 40-ЗРК/2014).

Статьёй 4 названного Закона N 40-ЗРК/2014 определены условия установления ежемесячной доплаты к пенсии, определяющие, в том числе и круг лиц, имеющих право на ее установление.

Впоследствии в статью 4 Закона N 40-ЗРК/2014 были внесены изменения Законом Республики Крым от 29 декабря 2016 г. N 339 -ЗРК/2016 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым", Законом Республики Крым от 7 апреля 2020 г. N 58-ЗРК/2020 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым в сфере пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности Республики Крым".

В соответствии со статьей 4 Закона N 40-ЗРК/2014 в оспариваемой редакции, лица, замещавшие государственные должности Республики Крым на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лица, замещавшие иные государственные должности Республики Крым на постоянной основе не менее трех лет, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии.

Заместитель прокурора Республики Крым обратился в Верховный Суд Республики Крым с настоящим административным исковым заявлением.

В обоснование заявленных требований сослался на противоречие оспариваемой нормы положениям пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 19999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), в силу которого в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Федерального закона.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 13 августа 2020 г. административные исковые требования удовлетворены.

Статья 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N58-ЗРК/2020) признана противоречащей пункту 4 статьи 2.1, абзацу 2 пункта 1 и пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие государственные должности Республики Крым и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Республики Крым, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 года N230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 года N79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации", либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с вышеуказанным решением суда, административный ответчик Государственной Совет Республики Крым, заинтересованное лицо Министерство труда и социальной защиты Республики Крым подали апелляционные жалобы, в которых просят обжалуемое решение суда отменить, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального права и норм процессуального права, утверждая, что регламентированная оспариваемой нормой доплата имеет по своему содержанию отличное от гарантий, указанных в пункте 4 статьи 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ, назначение.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика и заинтересованных лиц поддержали доводы апелляционных жалоб, просили их удовлетворить. Представитель административного истца просил отказать в их удовлетворении.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного постановления.

Как следует из обжалуемого решения суда, разрешая заявленные требования, суд первой инстанции проверил процедуру принятия и опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта, в том числе, законов, вносивших изменения в оспариваемую норму, не установив обстоятельств, указывающих на нарушение требований закона при ее реализации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Суд верно указал, что отношения по предоставлению социальных гарантий для лиц, замещавших государственные должности Республики Крым, регулируются в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определён статьёй 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, а в части установления размера этой выплаты на них распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации, составляющего предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "ж", Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации, относя установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, который, прежде всего, подлежит закреплению федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.

Таким законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, в настоящее время является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющий систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепляющий отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Статьёй 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N58-ЗРК/2020 предусмотрено установление ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Крым на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лицам, замещавшим иные государственные должности Республики Крым на постоянной основе не менее трех лет, получавшим денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденным от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями.

Согласно статье 5 указанного Закона, предусматривающей размер ежемесячной доплаты к пенсии, ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Крым в Государственном Совете Республики Крым, при замещении ими указанных должностей от пяти до десяти лет устанавливается в размере 55 процентов, свыше десяти лет - 75 процентов их месячного денежного содержания по соответствующей государственной должности, но не более 6 размеров месячного должностного оклада, лицам, замещавшим иные государственные должности Республики Крым, при замещении ими указанных должностей от трех до пяти лет - в размере 55 процентов, свыше пяти лет - 75 процентов их месячного денежного содержания по соответствующей государственной должности, но не более 6 размеров месячного должностного оклада, за вычетом фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что из содержания статьи 4 данного закона Республики Крым следует, что лицам, замещавшим государственные должности на постоянной основе, устанавливается дополнительная социальная гарантия - право на получение ежемесячной доплаты к пенсии, в связи с прекращением ими полномочий (в том числе досрочно).

Согласно пункту 4 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Федерального закона.

Статья 2.1 Федерального закона N184-ФЗ дополнена пунктом 4 Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Варламова Николая Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 Закона Орловской области "О внесении изменений в статьи 21 и 27.1 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" указано, что как следует из материалов, связанных с разработкой и принятием названного Федерального закона, он направлен на урегулирование порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учета финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, гармонизацию законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере и обеспечение его соответствия федеральному законодательству о противодействии коррупции.

Анализируя фактические обстоятельства дела, с учетом доводов лиц, выступающих на стороне административного ответчика, суд первой инстанции обоснованно указал, что Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N854 "О некоторых социальных гарантиях для лиц, замещавшим государственные должности российской федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", закрепившим за лицами, замещавшими государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшими денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденными от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, предусмотрено право на ежемесячную доплату к пенсии; органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии за счёт собственных средств (пункт 10).

Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В настоящее время такой федеральный закон принят.

Так, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2018 года N6-О указано, что Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнил статью 2.1 Федерального закона N184-ФЗ пунктом 4, предусматривающим условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нем дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 1 статьи 1).

Таким образом, ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, по своей правовой природе является дополнительным социальным обеспечением в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), которое реализуется в рамках пенсионных отношений и направлено на компенсацию утраченного заработка, а не частью пенсионного обеспечения, и условия его получения должны соответствовать федеральному законодательству. При этом права лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации, на получение государственного пенсионного обеспечения на общих основаниях не нарушается.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, указал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьёй 39 Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года N107-О-О, от 2 апреля 2009 года N473-О-О, от 3 февраля 2010 года N150-О-О, от 16 января 2018 года N6-О и др.).

Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 года N8-П, от 26 декабря 2002 года N17-П, от 29 января 2004 года N2-П и др.).

При таких обстоятельствах, является правильным вывод суда о том, что оспариваемая норма Закона N 40-ЗРК/2014 не соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, как расширяющая перечень лиц, замещающих государственные должности и имеющих право на получение дополнительной социальной гарантии в виде доплаты к пенсии, а также как не содержащая указания на конкретные основания, при которых на указанных лиц такая гарантия не распространяется.

Доводы апелляционных жалоб являются аналогичными позиции, занятой административным ответчиком и заинтересованным лицом в суде первой инстанции, которой судом дана мотивированная правовая оценка, как не являющейся, по существу, основанием для отказа в удовлетворении административных исковых требований.

Судебная коллегия не усматривает оснований для признания выводов суда первой инстанции ошибочными и соглашается с ними.

Доводов, указывающих на наличие оснований, влекущих безусловную отмену обжалуемого решения суда, апелляционная жалоба не содержит; не установлено таких оснований и судебной коллегией.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 13 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 36 Кодекса административного судопроизводства, в течение 6 месяцев.

Председательствующий:

Судьи: