Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 66а-6771/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.Г, Васильевой Т.И, с участием прокурора Смирновой М.В, при секретаре Казуровой В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-133/2020 по апелляционным жалобам председателя Совета народных депутатов города Владимира и представителя администрации города Владимира на решение Владимирского областного суда от 23 сентября 2020 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление Казакова Сергея Валентиновича к Совету народных депутатов города Владимира о признании недействующим в части решения Совета народных депутатов города Владимира от 29 июля 2020 года N 70 "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города".

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г, объяснения представителя административного ответчика Совета народных депутатов города Владимира Петрова В.Н, заключение прокурора Смирновой М.В, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Советом народных депутатов города Владимира принято Решение N 70 от 29 июля 2020 года "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города" (далее - Решение N 70). Текст документа официально опубликован в издании "Владимирские ведомости" 1 августа 2020 года N 112 (6292), размещен на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира http://www.vladimir-city.ru 3 августа 2020 года. Решение вступило в силу на следующий день после опубликования.

Казаков С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании утвержденного Решением Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города недействующим в части пункта 3.4 (порядок избрания и полномочия председателя конкурсной комиссии), абзацев 11, 13 пункта 4.2 (предоставление сведений о доходах, письменного согласия на прохождение процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами "данные изъяты"), абзаца 12 пункта 4.2 в той мере, в которой он в совокупности с пунктом 4.4 не позволяет предоставить в установленный Порядком срок справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, абзацев 5, 6, 7 пункта 4.3 (предоставление в комиссию программы (концепцию) эффективного управления городским хозяйством; схемы организации управления городским хозяйством; структуры администрации города и другие документы) в совокупности с пунктами 5.6 (начало собеседования с представления кандидатом программы, схемы, структуры), 5.8 (оценка конкурсантов исходя из представленных документов, анализа представленных кандидатом программы, схемы, структуры), 6.3 (выступление кандидатов на заседании Совета с докладом о программе), абзаца 2 пункта 5.4 (возврат документов кандидату, не допущенному к участию во втором этапе), пункта 5.7 (в ходе собеседования с кандидатом комиссия оценивает знания, умения и навыки по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловую культуру, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени; умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения; требовательность к себе и подчиненным, самокритичность и объективность).

В обоснование требований указал, что официальный сайт органов местного самоуправления, на котором было опубликовано Решение N 70, не зарегистрирован в качестве средства массовой информации, в связи с чем, не соблюдено требование об официальном опубликовании нормативного правового акта, полагает, что оспариваемые им положения пункта 3.4 Порядка противоречат абзацу 4 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", абзацы 11, 13 пункта 4.2 Порядка вызывают неоднозначное толкование и содержат коррупциогенные факторы, так как их содержание является неопределенным, может иметь различное толкование при правоприменении, поскольку в их содержании не определена форма предоставления указанных справок; абзац 12 пункта 4.2 в совокупности с пунктом 4.4 Порядка, обязывающий представить документы в течение 20 дней после опубликования решения о проведении конкурса противоречит пункту 82 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27.09.2019 N 660, устанавливающему срок выдачи справки до 30 календарных дней; пункт 4.3 в совокупности с пунктами 5.6, 5.8, 6.3 Порядка не отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы и содержит коррупциогенные факторы, поскольку на стадии подачи документов на конкурс представление кандидатом программы (концепции) управления городским хозяйством, схемы организации управления, структуры администрации города не является обязательным, однако комиссия оценивает кандидата с учетом анализа представленных кандидатам программ, схемы, структуры, и кандидату может быть отказано комиссией в представлении на рассмотрение Совета народных

депутатов связи с отсутствием названных документов; абзац 2 пункта 5.4 Порядка не отвечает критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, т.к. не установлен срок выдачи выписки из протокола заседания комиссии с решением о не допуске к участию во втором этапе конкурса; пункт 5.7 Порядка не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку не содержит критериев оценки указанных навыков, умений.

Решением Владимирского областного суда от 23 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично, постановлено:

признать не действующими с момента вступления в силу решения:

абзац 12 пункта 4.2 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов г. Владимира от 29 июля 2020 N 70;

абзацы 5, 6, 7 п. 4.3 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов г. Владимира от 29 июля 2020 N 70 в той мере, в которой данные нормы вызывают неоднозначное толкование, в совокупности с п. 5.6, 5.8, 6.3 Порядка, относительно необходимости, сроков и условий представления в конкурсную комиссию программы (концепции) эффективного управления городским хозяйством, схемы организации управления городским хозяйством, структуры администрации города;

пункт 5.7 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов г. Владимира от 29 июля 2020 N 70 в той мере, в которой в качестве критериев для оценки кандидатов на должность главы города устанавливаются умение видеть перспективу, инициативность, умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени, требовательность к себе и подчиненным, самокритичность, объективность, умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность, целеустремленность, навыки делового общения, деловая культура.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе председатель Совета народных депутатов города Владимира просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме, считает, что решением суда установлена необязательность представления справки о наличии судимости, факта уголовного преследования или его прекращения, что противоречит требованиям абзаца 2 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 3.2 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", запрещающих отдельным категориям граждан быть избранными; не учтено положение абзаца 1 части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования; порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса, следовательно, оспариваемое положение абзаца 12 пункта 4.2 Порядка в совокупности с пунктом 4.4 Порядка соответствует Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункт 4.3 в совокупности с пунктами 5.6, 5.8, 6.3 Порядка соответствует части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункт 5.7 Порядка о представлении дополнительных сведений о профессиональной деятельности кандидата, установлении специальных критериев, которые необходимы для квалификации главы города, соответствует требованиям к кандидатам, указанным в определении Конституционного Суда

Российской Федерации от 3 июля 2018 года N 1676-О.

В апелляционной жалобе представитель администрации города Владимира просит решение суда отменить, в удовлетворении административных исковых требований отказать, указывает, что пункт 5.7 Порядка соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 3 июля 2018 года N1676-О; абзацы 5-7 пункта 4.3 Порядка не содержат противоречий и не нарушают права кандидатов, поскольку указывают на наличие права кандидатов предоставлять иные документы; абзац 12 пункта 4.2 Порядка соответствует части 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; в решении суд необоснованно признал абзац 12 пункта 4.2 недействующим, разрешив не представлять справки о наличии или отсутствии судимости, т.е. фактически исключил обязанность доказать отсутствие препятствий к замещению должности.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвовавшим в административном деле, поданы возражения, в которых просит состоявшееся по делу решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Представитель администрации города Владимира в судебное заседание не явился, представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя администрации.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие представителя администрации города Владимира.

Выслушав объяснения представителя Совета народных депутатов города Владимира, заключение прокурора, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета народных депутатов города Владимира с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Судом первой инстанции обоснованно принято решение об отказе в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 3.4, абзацев 11, 13 пункта 4.2, абзаца 2 пункта 5.4, поскольку они не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не обладают признаками коррупциогенного характера, в них отсутствует неопределенность в понимании и правоприменении. В этой части решение не обжалуется.

Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Абзацами первым и вторым части 2.1 статьи 36 этого же федерального закона предусмотрено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

В соответствии с абзацами седьмым и восьмым части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Из системного толкования приведенных положений нормативных правовых актов, имеющих по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту большую юридическую силу, следует, что полномочий на установление каких-либо дополнительных требований к гражданам для их участия в конкурсе на должность главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления не предоставлено.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Признавая недействующими абзацы 5, 6, 7 пункта 4.3 и пункт 5.7 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 июля 2020 года N 70, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что абзацы 5, 6, 7 пункта 4.3 в совокупности с пунктами 5.6, 5.8, 6.3 Порядка вызывают неоднозначное толкование относительно необходимости, сроков и условий представления в конкурсную комиссию программы (концепции) эффективного управления городским хозяйством, схемы организации управления городским хозяйством, структуры администрации города.

Пункт 5.7 Порядка проведения конкурса в качестве критериев для оценки кандидатов на должность главы города устанавливает умение видеть перспективу, инициативность, умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени, требовательность к себе и подчиненным, самокритичность, объективность, умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность, целеустремленность, навыки делового общения, деловая культура, не отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не являются в достаточной степени определенными по своему содержанию, не могут быть подтверждены какими-либо объективными данными, в связи с чем, может возникнуть неопределенность в понимании содержания пункта 5.7 и в его правоприменении.

Кроме того, абзацы 7 и 8 части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Требованиями к профессиональным знаниям и навыкам для замещения должности главы муниципального района, городского округа являются: 1) знание Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устава муниципального образования и муниципальных нормативных правовых актов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 2) наличие навыков руководства, оперативного принятия и реализации управленческих решений, прогнозирования последствий принимаемых решений, организации работы по взаимодействию с государственными органами, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами, организациями и гражданами, работы с документами. Изложенные в пункте 5.7 Порядка, признанные недействующими, к таким критериям не относятся.

Что касается обязанности граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Владимира представить в конкурсную комиссию справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования одновременно с другими документами в течение 20 дней после опубликования решения о проведении конкурса, предусмотренной абзацем 12 пункта 4.2 в совокупности с пунктом 4.4 Порядка, то данные положения не соответствуют пунктам 10, 11, 82 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, утвержденного Приказом МВД России от 27 сентября 2019 года N 660, вступившего в действие с 10 февраля 2020 года, согласно которым срок предоставления такой государственной услуги не должен превышать 30 дней, при этом при необходимости получения дополнительной информации срок рассмотрения заявления может быть продлен не более чем на 30 дней.

Анализ приведенного положения Административного регламента позволяет сделать вывод о том, что предусмотренная оспариваемым Положением обязанность граждан представить в конкурсную комиссию справку об отсутствии судимости одновременно с другими документами в течение 20 дней после опубликования решения о проведении конкурса представляет собой трудновыполнимое условие для допуска граждан к участию в конкурсе и также влечет нарушение пассивного избирательного права граждан, поскольку срок предоставления соответствующей государственной услуги может составлять 30 и более дней, что затрудняет и ставит под сомнение саму возможность представления названной справки в установленный оспариваемым Порядком срок одновременно с другими документами, необходимыми для допуска к участию в конкурсе.

Судом первой инстанции признан недействующим абзац 12 пункта 4.2 обязывающий кандидата на должность главы города Владимира представить доказательства об отсутствии препятствий для участия в конкурсе, в частности представить справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования без указания применения данной нормы в совокупности с пунктом 4.4. Порядка, устанавливающим срок представления справки, что позволяет сделать вывод об отмене представления такой справки, что противоречит нормам части 3.2 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", запрещающих отдельным категориям граждан быть избранными

В связи с этим судебная коллегия считает, что решение в этой части следует изменить, указав, что абзац 12 пункта 4.2 в совокупности с пунктом 4.4 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 июля 2020 года N 70, следует признать не действующим со дня вступления решения в законную силу в той мере, в которой данными нормами устанавливается обязанность предоставить в конкурсную комиссию справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования одновременно с другими документами в течение 20 дней после опубликования решения о проведении конкурса.

В остальной части решение подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Допущенная в мотивировочной части решения суда первой инстанции описка с указанием срока представления справки о наличии или отсутствии судимости в течение 10 дней после опубликования решения о проведении конкурса не влияет на существо принятого решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Владимирского областного суда от 23 сентября 2020 года изменить в части признания недействующим абзаца 12 пункта 4.2 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 июля 2020 года N 70.

Абзац 12 пункта 4.2 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города, утвержденного решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 июля 2020 года N 70, признать недействующим со дня вступления решения в законную силу в той мере, в которой данными нормами устанавливается обязанность предоставить в конкурсную комиссию справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования одновременно с другими документами в течение 20 дней после опубликования решения о проведении конкурса.

В остальной части решение Владимирского областного суда от 23 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы председателя Совета народных депутатов города Владимира и представителя администрации города Владимира - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационной суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи