Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 8а-27492/2020[88а-26722/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационное представление прокурора Краснодарского края ФИО на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 июня 2020 года, которым отменено решение Выселковского районного суда Краснодарского края от 26 декабря 2019 года по административному исковому заявлению прокурора Выселковского района в интересах муниципального образования Выселковский район, Выселковского поселения, неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Выселковский район об оспаривании бездействия в части непринятии мер по отмене разрешения на строительство комплекса торгово-бытовых услуг, об отмене разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор Выселковского района в интересах муниципального образования Выселковский район, Выселковского сельского поселения, неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования Выселковский район (далее - администрация) в части непринятия мер по отмене разрешения от 29 декабря 2018 года N на строительство комплекса торговых бытовых услуг (далее - оспариваемое разрешение) и возложить обязанность на администрацию отменить данное разрешение, выданное Саградян К.Е.

Требования административного искового заявления мотивированы тем, что прокуратурой Выселковского района в ходе осуществления надзора за соблюдением градостроительного законодательства установлено, что администрацией 29 декабря 2018 года Саградян К.Е. выдано оспариваемое разрешение на строительство, в соответствии с которым разрешено строительство комплекса торгово-бытовых услуг на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес".

По мнению административного истца, указанное разрешение на строительство, не соответствует действующему законодательству, нарушает права муниципального образования Выселковский район и Выселковского сельского поселения Выселковского района, так как выдано с нарушениями законодательства, в частности, при несоблюдении минимальных отступов от границ земельного участка и соседних земельных участков, размещении парковочных мест за границами принадлежащего застройщику земельного участка - фактически на землях общего пользования Выселковского сельского поселения.

В целях устранения нарушений градостроительного законодательства, заместителю главы администрации 18 февраля 2019 года внесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства.

В соответствии с письмом администрации от 11 апреля 2019 года N отмеченные в представлении нарушения устранены.

Вместе с тем проверкой, проведенной прокуратурой Выселковского района на основании решения о проведении проверки от 21 июня 2019 года, установлено, что оспариваемое разрешение не отменено.

Административный истец полагает, что указанные обстоятельства являются основанием для признания незаконным бездействия администрации в части непринятия мер по отмене выданного Саградян К.Е. разрешения на строительство.

Решением Выселковского районного суда от 26 декабря 2019 года завяленные требования прокурора Выселковского района удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 июня 2020 года решение Выселковского районного суда от 26 декабря 2019 года отменено, по делу постановлено новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований прокурору Выселковского района отказано.

В кассационном представлении, поступившим в суд первой инстанции 5 октября 2020 года, ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 июня 2020 года, как незаконного, принятого с нарушением норм материального права. Вывод о том, что административный истец выбрал неверный способ защиты, является неверным, поскольку право прокурора на обращение в суд закреплено в статьях 22, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1), статье 39 КАС РФ. Из приведенных норм закона следует, что прокурор в случае непринятия мер по устранению нарушений, изложенных в представлении, имеет право на обращение в суд. Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) изложены исчерпывающие основания для прекращения разрешения на строительство и, следовательно, данная норма не подлежит расширительному толкованию. Указанный вывод является неверным, поскольку, исходя из правовой позиции, сформированной в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), следует, что если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

Определением судьи от 16 октября 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представитель администрации и заинтересованное лицо Саградян К.Е. в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, пояснения прокурора Стрелковского С.Н, поддержавшего доводы кассационного представления, представителей заинтересованного лица Саградян К.Е. по доверенности Лихобабенко Е.В. и Наточий М.И, возражавших против доводов представления, изучив доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что Саградян К.Е. на основании договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, заключаемого по результатам торгов от 1 октября 2018 года N принадлежит на праве аренды земельный участок площадью 235 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес". Вид разрешенного использования земельного участка - предпринимательство.

29 декабря 2018 года администрация выдала Саградян К.Е. оспариваемое разрешение на строительство комплекса торгово-бытовых услуг по данному адресу на основании градостроительного плана от 14 ноября 2018 года N и проектной документации.

18 февраля 2019 года заместителем прокурора Выселковского района выдано предписание N об устранении нарушений градостроительного законодательства, в котором администрации требовалось принять действенные меры по устранению указанных в предписании нарушений и недопущению их впредь, рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц, допустивших нарушения закона к дисциплинарной ответственности.

11 апреля 2019 года административный ответчик письмом N уведомил прокуратуру о рассмотрении полученного предписания и устранении нарушений со ссылкой на письмо от 18 марта 2019 года N, которое не было своевременно отправлено, в связи с чем должностные лица администрации, виновные в допущенных при направлении письма о рассмотрении предписания нарушениях, были привлечены к дисциплинарной ответственности.

10 июля 2019 заместитель прокурора Выселковского района направил письмо N заместителю главы МО Выселковский район с требованием предоставить информацию о мерах, принятых в целях устранения нарушений, послуживших основанием для вынесения прокуратурой представления от 18 февраля 2019 года о нарушении градостроительного законодательства, в том числе отмене разрешений на строительство. Непредставление администрацией требуемых документов послужило основанием для заявления рассматриваемого административного иска.

Удовлетворяя требования административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что спорное разрешение на строительство, не соответствует действующему законодательству, в связи с чем нарушает права муниципального образования Выселковский район и Выселковского сельского поселения Выселковского района, так как выдано с нарушениями, в том числе при несоблюдении минимальных отступов от границ земельного участка и соседних земельных участков, размещении парковочных мест за границами принадлежащего застройщику земельного участка - фактически на землях общего пользования Выселковского сельского поселения. Таким образом, органом местного самоуправления, предоставленные градостроительным законодательством полномочия реализованы ненадлежащим образом.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами районного суда не согласился.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал на неправильное определение районным судом обстоятельств административного дела, неправильное применение норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данным выводом суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт, в случае выявления его противоречия закону.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона N 2202-1 предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как указано в части 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 года по делу N 84-0 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Из системного толкования приведенных норм закона следует, что представление прокурора, вынесенное в связи с принятием оспариваемого разрешения на строительство комплекса торговых бытовых услуг, не обязывает административный орган отменить или изменить спорное разрешение. В силу требований норм закона о прокуратуре необходимо рассмотреть поступившее представление и сообщить о результатах его рассмотрения прокурору.

Кроме того, основания для отмены разрешения на строительство, указанные в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, носят исчерпывающий характер, в связи с этим административный орган вправе принять решение о прекращении действия этого решения только при наличии хотя бы одного из перечисленных в поименованной статье ГрК РФ оснований.

Обращаясь с административным иском, прокурор указал, что в нарушение Правил землепользования и застройки, предусматривающих минимальный отступ в зоне многофункционального назначения объектов торговли от красной линии или границ участка 5 м, от границ с соседним участком - 3 м, а также противопожарных разрывов в 6 м выдано оспариваемое разрешение на строительство.

Вместе с тем из письма начальника отделения надзорной деятельности и профилактической работы Выселковского района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Краснодарскому краю от 12 июля 2019 года N (т. 1, л. д. 100) видно, что не обеспечено противопожарное расстояние между комплексом торгово-бытовых услуг и гаражом (которое составляет 1 м 37 см).

Данное обстоятельство представители заинтересованного лица в суде кассационной инстанции подтвердили, указав, что гараж является собственностью Саградян К.Е, и противопожарное расстояние не обеспечено только с одной стороны объекта недвижимости, а с трех сторон земельного участка, на котором расположен возведенный объект, объекты недвижимости не расположены.

Таким образом, обстоятельства, на которые ссылается административный истец, не нашли свое подтверждение в ходе судебного разбирательства.

Кроме того, судебная коллегия по административным делам полагает необходимым учесть, что объект недвижимости, возведенный на основании оспариваемого разрешения на строительство, введен в эксплуатацию на основании разрешения уполномоченного органа на ввод в эксплуатацию и внесен в Единый государственный реестр недвижимости. Саградян К.Е. в настоящее время является собственником здания общей площадью 198, 8 кв. м (сведения внесены в ЕГРН 30 августа 2019 года).

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления прокурора Выселковского района.

Доводы кассационного представления не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене определения суда апелляционной инстанции, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права. Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену апелляционного определения, не допущены.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 июня 2020 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Краснодарского края ФИО - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 25 декабря 2020 года.