Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 12 января 2021 г. по делу N 33а-652/2021

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Поповой Е.И, Ильичевой Е.В.

при секретаре Васюхно Е.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-5895/20 по апелляционной жалобе Фроловой А.А. на решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 09 сентября 2020 года по административному исковому заявлению Фроловой Анастасии Александровны, действующей в интересах несовершеннолетнего Фролова Я.А. к администрации Выборгского района Санкт-Петербурга о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения административного истца Фроловой А.А, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Фролова А.А, действуя в защиту интересов несовершеннолетнего Фролова Яна, 30 июня 2018 года рождения, обратилась в Выборгский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к администрации Выборгского района Санкт-Петербурга, в котором просила признать незаконными бездействие администрации Выборгского района Санкт-Петербурга, выразившееся в решении вопроса устройства несовершеннолетнего ребенка Я.А, "дата" года рождения, в дошкольном образовательном учреждении, находящемся в доступной близости от места проживания.

В качестве мер по восстановлению нарушенного права Фролова А.А. просила суд, обязать администрацию Выборгского района Санкт-Петербурга реализовать право несовершеннолетнего ребенка на бесплатное дошкольное образование, путем создания и предоставления в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда, для Фролова Яна, "дата" года рождения, места в ГБДОУ детский сад N11 Выборгского района Санкт-Петербурга.

В обоснование заявленных требований Фролова А.А. указала, что "дата", она обратилась в отдел образования администрации Выборгского района Санкт-Петербурга в интересах несовершеннолетнего сына Фролова Яна, "дата" года рождения, о постановке ребенка на учет для получения места в дошкольном образовательном учреждении. В качестве приоритетной образовательной организации указала ГБДОУ детский сад N 11 Выборгского района Санкт-Петербурга. "дата" Фролова А.А. обратилась в отдел образования администрации Выборгского района Санкт-Петербурга (далее - Отдел) с письменным заявлением о предоставлении места в одном из выбранных дошкольных образовательных учреждений несовершеннолетнему Фролову Яну, "дата" года рождения. "дата" Отделом, административному истцу направлен ответ об отказе в предоставлении несовершеннолетнему ребенку Фролову Яну, "дата" года рождения, места в дошкольном образовательном учреждении. В качестве обоснования отказа, указано, что вопрос о предоставления места будет рассмотрен в период комплектования на 2020-2021 учебный год в срок с 01 апреля по 30 июня. Административный истец полагает, что администрация Выборгского района Санкт-Петербурга своим бездействием, выразившимся в нерешении вопроса устройства несовершеннолетнего Фролова Яна, "дата" года рождения в дошкольное образовательное учреждение, находящееся в доступной близости от места проживания, нарушила конституционное право несовершеннолетнего ребенка на общедоступное бесплатное дошкольное образование.

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда, как принятое при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильном применении норм материального права. В обоснование апелляционной жалобы административный истец указала, что орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности. Предложенное административным ответчиком место в ГБДОУ детский сад N 136 Выборгского района Санкт-Петербурга, находится на значительном территориальном удалении от места проживания административного истца, до которого необходимо добираться на общественном транспорте, все маршруты предусматривают 2-3 пересадки и/или длительный пеший путь от/до остановки общественного транспорта. Ставя реализацию права несовершеннолетнего ребенка административного истца на получение доступного бесплатного дошкольного образования в зависимость от системы учета потребности в местах в ДОУ, административный ответчик лишает ребенка указанного права.

Представитель административного ответчика администрации Выборгского района Санкт-Петербурга, представитель заинтересованного лица отдела образования администрации Выборгского района Санкт-Петербурга, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в связи с чем, судебная коллегия в порядке части 6 статьи 226 и статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив дело, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела Фролова А.А, является матерью, несовершеннолетнего сына Фролова Я.А, "дата" года рождения (л.д. 17).

Административный истец вместе с несовершеннолетним сыном Я.А. зарегистрированы по месту жительства по адресу: "адрес" (л.д. 18).

"дата" Фролова А.А. подала заявление о предоставлении несовершеннолетнему Фролову Я места в дошкольных общеобразовательных учреждениях ГБДОУ N.., 9, "адрес" Санкт-Петербурга, при этом о наличии каких-либо льгот не заявила.

Уведомлением Комиссии по комплектованию образовательных организаций администрация Выборгского района Санкт-Петербурга от "дата" N... административному истцу сообщено, что решением комиссии Фроловой А.А. отказано в выдаче направления в ГБДОУ N.., ГБДОУ N.., ГБДОУ N... - Основное здание, ГБДОУ N... - ГБДОУ детский сад N.., ГБДОУ N... - основное здание, ГБДОУ N... - Вторая площадка, с "дата" по причине отсутствия свободных мест. Разъяснено, что ребенку может быть предоставлено место с "дата" в группе полного дня в ГБДОУ N... - Основное здание Выборгского района "адрес" В случае отказа или при отсутствии согласия / отказа от предложенной образовательной организации в течение 15 календарных дней с даты выдачи уведомления, заявление о постановке ребенка на учет переходит в список будущих воспитанников следующего года с сохранением даты постановки на учет. Впоследствии в связи с отсутствием согласия заявителя с предложенным учреждением в его адрес было направлено уведомление о постановке ребенка на учет следующего учебного года (л.д. 42).

Уведомлением Комиссии по комплектованию образовательных организаций, созданной администрацией Выборгского района Санкт-Петербурга от "дата" N... Фролова А.А. была поставлена в известность о том, что в связи с отказом/отсутствием согласия от предложенной образовательной организации и вариативных форм получения дошкольного образования, решением комиссии заявление о постановке ее ребенка на учет перенесено в список будущих воспитанников общеобразовательной организации следующего года в ГБДОУ N.., ГБДОУ N.., ГБДОУ N... - Основное здание, ГБДОУ N... - ГБДОУ детский сад N.., ГБДОУ N... - основное здание, ГБДОУ N... - Вторая площадка. По результатам рассмотрения заявления Фроловой А.А. в следующем учебном году, в период с 01 февраля по 30 июня будет передано направление в ОО или уведомление о предоставлении места в другой (-их) ОО или вариативной формы дошкольного учреждения образования (л.д. 43-44).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком незаконного бездействия не допущено, право административного истца не нарушено, непредставление места в заявленных административным истцом дошкольных образовательных учреждениях обусловлено отсутствием в них свободных мест и наличием очередности.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции, поскольку при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, суду первой инстанции следовало учесть следующее.

Положения статьи 43 Конституция Российской Федерации устанавливают право каждого на образование и гарантируют общедоступность и бесплатность, в том числе, дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

В соответствии со статьей 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.

Законодательные гарантии конституционного права ребенка на доступное дошкольное образование установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В силу статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).

Исходя из положений статьи 67 этого же Закона, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест.

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.

Исходя из приведенных правовых норм, юридически значимыми для дела обстоятельствами являются: достижение ребенком двухмесячного возраста; наличие права на преимущественное предоставление места в детском дошкольном учреждении; наличие (отсутствие) мест в детских дошкольных образовательных учреждениях, наличие (отсутствие) лиц, имеющих право на преимущественное обеспечение местом в детском дошкольном образовательном учреждении; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации по месту жительства ребенка факт обращения родителей (законных представителей) ребенка для решения вопроса об его устройстве в другую общеобразовательную организацию в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования; принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в сфере образования или органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования мер по устройству ребенка в другую общеобразовательную организацию в целях обеспечения права ребенка на получение дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа (пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению образовательных организаций субъектов Российской Федерации за конкретными территориями, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 2 статьи 9 названного Федерального закона).

Распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 9 апреля 2018 года N 1009-р утвержден Административный регламент администрации района Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по комплектованию государственных образовательных учреждений, реализующих образовательную программу дошкольного образования, находящихся в ведении администраций районов Санкт-Петербурга (далее - Административный регламент).

В соответствии с п. 3.1.6.1. Административного регламента, юридическим фактом для начала административной процедуры по комплектованию образовательных организаций на текущий год является начало периода комплектования - 1 февраля текущего года. Комплектование образовательной организации на текущий год производится в период с 1 февраля по 30 июня.

Согласно п. 3.1.6.2. Административного регламента комиссия направляет в ОУ список детей и направления на каждого ребенка по форме согласно приложениям N 10, 11, 12, 13 к настоящему Административному регламенту на текущий год в соответствии с количеством свободных мест.

В силу пункта 3.1.6.4 Административного регламента, в случае отсутствия свободных мест в ОУ, указанных заявителем в заявлении о постановке ребенка на учет, комиссия предлагает либо место в другом(-их) образовательных учреждениях согласно приложению N... к названному Регламенту. В случае согласия заявитель вправе после зачисления ребенка в образовательное учреждение подать заявление о постановке ребенка на учет по переводу, либо вариативные формы получения дошкольного образования временно, начиная с желаемой даты поступления до появления свободного места в образовательное учреждение или следующего периода комплектования, согласно приложению N... к названному Регламенту.

В случае отказа или отсутствия отказа/согласия в течение 15 календарных дней с даты выдачи уведомления при надлежащем исполнении заявление о постановке ребенка на учет переходит в список будущих воспитанников образовательного учреждения следующего года в указанные образовательные учреждения с сохранением даты постановки на учет и рассматривается в списке "очередников", который составляется в соответствии с п. 3.2 Административного регламента в период доукомплектования в соответствии с пунктом 3.3 Административного регламента. Заявитель получает уведомление согласно приложению N... к названному Административному регламенту.

В случае отсутствия до 1 февраля следующего года свободных мест в образовательных учреждениях, указанных заявителем в заявлении о постановке ребенка на учет, заявление рассматривается в списке "очередников" в период комплектования Образовательного учреждения следующего года в соответствии с пунктом 3.1.6 настоящего Административного регламента.

При зачислении ребенка в образовательное учреждение временно заявитель имеет право внесения изменений в заявление в соответствии с пунктами 3.1.4.2-3.1.4.4 Административного регламента. До начала комплектования образовательного учреждения (1 февраля текущего года) заявления временно зачисленных детей восстанавливаются по дате подачи заявления в списке будущих воспитанников образовательного учреждения на текущий год.

До "дата" администрации районов Санкт-Петербурга осуществляли комплектование государственных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования в соответствии с Порядком, утвержденным распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от "дата" N... -р.

С "дата" комплектование производится в соответствии с Порядком комплектования воспитанниками государственных образовательных учреждений, реализующих образовательную программу дошкольного образования, находящихся в ведении администраций районов Санкт-Петербурга, утвержденным Распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от "дата" N... -р (далее - Порядок).

В спорный период 2020-2021 учебного года, в соответствии с п. 1.4 названного Порядка, комплектование ОУ на текущий год осуществляется в период с 1 февраля по 30 июня с учетом даты постановки на учет и права на внеочередное или первоочередное зачисление ребенка в ОУ. После окончания периода комплектования проводится доукомлектование ОУ при наличии свободных мест (освободившихся, вновь созданных).

Пунктом 1.5 Порядка регламентированы сроки комплектования для детей, зарегистрированных по месту жительства или по месту пребывания на территории Санкт-Петербурга: имеющих внеочередное, первоочередное право на зачисление в ОУ, с 1 февраля по 1 марта текущего года; из списка "очередников", детей, стоящих на учете по переводу из ОУ одного района Санкт-Петербурга в ОУ другого района Санкт-Петербурга, и детей, получивших вариативные формы дошкольного образования временно, с 1 марта по 1 апреля текущего года; стоящих на учете и на учете по переводу из одного ОУ в другое одного района Санкт-Петербурга, в том числе в группы компенсирующей и оздоровительной направленностей, с 1 апреля текущего года.

Дети, стоящие на учете, не зарегистрированные по месту жительства или по месту пребывания на территории Санкт-Петербурга, получают направления в ОУ в период доукомплектования с 1 сентября текущего года по 1 февраля следующего года.

Согласно Рекомендациям по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, изложенным в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 8 августа 2013 г. N 08-1063, при отсутствии свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях (далее также - ДОУ) родителям (законным представителям) могут быть предложены свободные места в других учреждениях в доступной близости от места проживания ребенка. Информация направляется родителям (законным представителям) в личный кабинет на Портале. Родителям (законным представителям) предлагается в течение 14 календарных дней выбрать ДОУ из предложенных (пункт 19). При отказе родителей (законных представителей) или при отсутствии их согласия/отказа от предложенных (предложенного) ДОУ изменяется желаемая дата поступления на следующий учебный год с сохранением даты постановки на учет. Информация об изменении желаемой даты поступления ребенка размещается в личном кабинете на Портале (пункт 20). В случае если органы местного самоуправления не могут обеспечить местом в ДОУ ребенка из списка поставленных на учет с 1 сентября текущего года, они до предоставления такому ребенку места в дошкольном учреждении обеспечивают ему возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях (пункт 21). При этом ребенок числится в списке очередников и не снимается с учета для предоставления места. Ему должно быть предоставлено свободное (освободившееся или вновь созданное место) в текущем учебном году либо место в ДОУ с 1 сентября следующего года (пункт 22).

Материалами дела подтверждено, что у Фроловой А.А. имелись все необходимые объективные предпосылки для получения места в детском саду (достижение ребенком требуемого возраста, постановка в очередь на предоставление места в дошкольное учреждение, соответствующее обращение в уполномоченный орган).

В связи с этим у администрации Выборгского района Санкт-Петербурга возникла обязанность обеспечить ребенка административного истца местом в дошкольном учреждении для получения бесплатного дошкольного образования, в том числе, принять меры для решения вопроса об устройстве ребенка в другое дошкольное образовательное учреждение, находящееся в доступной близости места проживания несовершеннолетнего Фролова Я.А.

Как уже было указано выше, согласно Рекомендациям по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, изложенным в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от "дата" N 08-1063, при отсутствии свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях (далее также - ДОУ) родителям (законным представителям) могут быть предложены свободные места в других учреждениях в доступной близости от места проживания ребенка.

В письменном ответе от "дата" N... (по запросу суда апелляционной инстанции) администрация Выборгского района Санкт-Петербурга информировала о том, что в радиусе проживания Фроловой А.А. функционируют четыре ДОО: ДОО N N.., 9, 11, 13.

В материалах дела имеется копия уведомления N 25008428 от "дата" о предоставлении места Фролову Я.А, "дата" года рождения в ОО ГБДОУ N... - Основное здание, "адрес" Санкт-Петербурга с "дата" (л.д. 42).

ОО ГБДОУ N... - Основное здание располагается по адресу: "адрес" на расстоянии более пяти км. От места жительства административного истца.

Согласно, опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга, картам маршрутов движения любых видов общественного транспорта в Санкт-Петербурге, включая маршрутное такси, маршрут движения административного истца с несовершеннолетним ребенком от места жительства до ОО ГБДОУ N... предполагает проезд с 2-3 пересадками на общественном транспорте и/или длительный пеший путь от/до остановки общественного транспорта. Время нахождения в пути в пределах 60 минут и более.

При указанных обстоятельствах согласиться с тем, что предложенное административным ответчиком несовершеннолетнему Фролову Я.А, "дата" года рождения, свободное место в ДОУ соответствует критерию доступной близости от места проживания ребенка, не представляется возможным.

При изложенных обстоятельствах, согласиться с тем, что административным ответчиком принят весь комплекс мер направленных к устройству ребенка в другом дошкольном образовательном учреждении, находящемся в доступной близости от места проживания несовершеннолетнего Фролова Я.А, нельзя. Возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм Фроловой А.А, как того требует законодательство об образовании, не предлагалась, чем существенно были нарушены права ребенка на бесплатное дошкольное образование.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает, что вынесенное решение суда первой инстанции в части отказа в признании незаконным бездействия административного ответчика подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении указанных административных исковых требований.

Вместе с тем, административные исковые требования Фроловой А.А. о предоставлении места в ОО ГБДОУ N11 Выборгского района Санкт-Петербурга удовлетворению не подлежат ввиду доказанности отсутствия свободных мест на дату рассмотрения заявления о предоставлении.

Иные доводы апелляционной жалобы юридического значения для разрешения спора не имеют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 09 сентября 2020 года отменить в части.

Признать незаконным бездействие администрации Выборгского района Санкт-Петербурга, выразившееся в необеспечении несовершеннолетнего Фролова Я.А, "дата" года рождения, свободным местом в дошкольном образовательном учреждении, находящемся в доступной близости от места проживания.

Обязать администрацию Выборгского района Санкт-Петербурга в течение месяца со дня вступления решения в законную силу повторно рассмотреть вопрос об обеспечении несовершеннолетнего Фролова Я.А, "дата" года рождения, местом в муниципальном дошкольном образовательном учреждении по месту регистрации.

В остальной части решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 09 сентября 2020 года оставить без изменения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Третий кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы через суд вынесший решение.

Председательствующий:

Судьи: