Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2021 г. по делу N 66а-281/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Батялова В.А.

при секретаре Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гладышевой Галины Александровны к Думе городского округа Самара о признании недействующим в части Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г N 539 по апелляционным жалобам Департамента градостроительства городского округа Самара, Думы городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 13 октября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Гладышева Г.А. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г N 539, в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, категория земель: "данные изъяты", виды разрешенного использования: "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес". Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции от 07.02.2012 г. N181, утвержден Генеральный план городского округа Самара. Схемой N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", входящей в состав Генерального плана, определено, что земельный участок с кадастровым номером N относится к территории общего пользования и находится в границах красных линий. Оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана в части установления красных линий, в границах принадлежащего Гладышевой Г.А. земельного участка, нарушает её права и законные интересы, поскольку лишает истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком.

Решением Самарского областного суда от 13 октября 2020 года административное исковое заявление Гладышевой Г.А. удовлетворено. Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, категория земель: "данные изъяты", виды разрешенного использования: "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"

Думой городского округа Самара, а также Департаментом градостроительства городского округа Самара поданы апелляционные жалобы на решение Самарского областного суда от 13 октября 2020 года, в которых просят решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. Податели жалоб полагают, что решение суда является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. У суда не было оснований для применения положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ). Кроме того, судом первой инстанции не были учтены подлежащие применению положения статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Указывают на право органов местного самоуправления изменять месторасположения красных линий. Заявляют о том, что административный истец вправе был уточнить границы земельных участков в установленном законом порядке.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвующим в деле прокурором, административным истцом представлены возражения, в которых просят решение Самарского областного суда от 13 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании суд апелляционной инстанции старший прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С. в заключении полагал необходимым решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учётом названных положений суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Судом установлено и следует из материалов дела, что административному истцу Гладышевой Г.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв.м, категория земель: "данные изъяты", виды разрешенного использования: "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес"

На указанном земельном участке находится жилой дом, 2016 года постройки с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м. и нежилое здание - гараж с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м.

Из материалов дела следует, что указанный выше земельный участок образован из земельных участков с кадастровыми номерами: N, N. Данное обстоятельство подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 09.06.2018 г. N63/116/744/2018-134.

Земельные участки с вышеуказанными кадастровыми номерами были образованы в свою очередь в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка с кадастровым номером N (предыдущий номер N) от 31.05.2013 г. N63-00-102/13-250149.

Земельный участок с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв.м, расположенный по адресу: "адрес", поставлен на государственный кадастровый учет 05.12.2005 г. Данный земельный участок принадлежал ФИО1 на основании свидетельства о праве собственности на землю N от ДД.ММ.ГГГГ, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии N, выданным Управлением Росреестра по Самарской области 10.12.2009 г.

Земельный участок с кадастровым номером N был образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка от 14.01.2014 г. N63-00-102/14-11241.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N были образованы из земельного участка с кадастровым номером N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка с кадастровым номером N (предыдущий номер N) от 26.03.2013 г. N63-00-102/13-138250.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, расположенный по адресу: "адрес", поставлен на государственный кадастровый учет 12.07.2012 г, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 18.09.2020 г. N63-0-1-55/4205/2020-34508.

Согласно информации, представленной Управлением Росреестра по Самарской области от 10.07.2020 г, указанный земельный участок был сформирован из двух земельных участков, площадью по "данные изъяты" кв.м каждый, предоставленных под жилой дом и подсобное хозяйство в пожизненное наследуемое владение на основании Постановления администрации г. Самары N1848 от 24.12.1993 г, о чем выданы свидетельства N136309 от 03.02.1994 г. и N136202 от 20.01.1994 г.

Согласно выписке от 09.06.2018 г. из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на земельный участок с кадастровым номером N ограничение прав и обременение данного объекта недвижимости не зарегистрированы.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в границах красных линий и является территорией общего пользования.

Граница территории общего пользования в районе указанного объекта установлена в соответствии со Схемой N 5 ("Схемой границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры") Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г. N 539.

Как видно из выкопировки из ИСОГД городского округа Самары в соответствии с Генеральным планом г.о. Самара (схема N 5) земельный участок с кадастровым номером N и расположенные на нем объекты капитального строительства полностью находятся в границах линий, обозначенных красным цветом, что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом участка к территории общего пользования.

Вместе с тем, под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 года N 1963-О).

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, которым красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 06.04.1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции исходил из того, что действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории, а поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" не может содержать положений ему противоречащих, в частности, о красных линиях, а лишь указывает на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Также суд первой инстанции отметил, что статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (ст. 42, 43 ГрК РФ), которая в данном случае отсутствует, соответственно требования Гладышевой Г.А. заявлены обоснованно.

Доводы апелляционных жалоб о соответствии схемы N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, подлежат отклонению в силу следующего.

Изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева (Самары), утвержденного постановлением Совета министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, и в неизменном виде перенесены в Генеральный план 2008 года.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих.

В связи с этим, не могут быть признаны обоснованными ссылки на ст. 2 Федерального закона N 191-ФЗ, содержание которой не предполагает отображение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в связи с чем, отображение красных линий в Генеральном плане г. о. Самара противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей по состоянию на 7 февраля 2012 года (дата принятия решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 "О внесении изменений в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара"), красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции на указанную дату установлено, что генеральный план содержит, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, указанные нормы права, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Такое правовое регулирование сохранено и в нормах статей 23, 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату принятия судом решения.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Таким образом, действующее правовое регулирование также не предусматривает отображения в генеральном плане красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Доводы апелляционных жалоб о том, что наличие красных линий в границах спорного земельного участка не влечет нарушения прав и охраняемых законом интересов административного истца, суд апелляционной инстанции отклоняет, как несостоятельные.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем, наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратиться за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Другие доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, а также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 13 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 3 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи