Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 г. по делу N 8а-30109/2020[88а-28688/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Баранова Г.В, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лукашвили М.Г. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Лукашвили М.Г. к администрации Раменского городского округа Московской области и Управлению земельных отношений Раменского городского округа о признании незаконным решения от 20 августа 2019 года об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без торгов и об обязании устранить нарушение прав.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, объяснения Гостева С.А. - представителя Лукашвили М.Г, который просил жалобу удовлетворить, отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстнации, судебная коллегия по административным делам

установила:

Лукашвили М.Г. обратился в Раменский городской суд Московской области о признании незаконным отказа администрации Раменского городского округа Московской области в предоставлении ему в собственность земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", "адрес", "адрес", без проведения торгов, а также обязать администрацию Раменского городского округа Московской области в течение, не более 30 дней с момента вступления решения в законную силу, подготовить проект договора купли-продажи указанного земельного участка и направить ему проект договора для подписания. В обоснование требований административный истец указывал, что по результатам открытого конкурса с административным истцом был заключен договор аренды указанного земельного участка, общей площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Лукашвили М.Г, в рамках исполнения взятых на себя обязательств, арендные платежи вносил добросовестно. Как указывает административный истец, в установленном порядке он возвел на земельном участке жилой дом, права на который зарегистрированы в ЕГРН. В целях получения земельного участка в собственность без торгов он 11 июля 20219 года обратился в администрацию Раменского городского округа Московской области с соответствующим заявлением. Решением администрации Раменского городского округа Московской области от 20 августа 2019 года Лукашвили М.Г. было отказано в предоставлении земельного участка в собственность без торгов, поскольку на земельном участке расположен объект капитального строительства, не отвечающий признакам объекта недвижимости. Данное решение административный истец считал незаконным, поскольку возведенный жилой дом является объектом недвижимости, что подтверждено соответствующим заключением, а права на жилой дом зарегистрированы в ЕГРН.

Решением Раменского городского суда Московской области от 28 ноября 2019 года исковые требования Лукашвили М.Г. удовлетворены в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 августа 2020 года решение первой инстанции отменено в части возложения на администрацию Раменского городского округа Московской области и Управление земельных отношений Раменского городского округа обязанности подготовить проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", "адрес". "адрес", "адрес" и направить проект договора купли-продажи для подписания Лукашвили М.Г. В указанной части вынесено новое решение: возложена обязанность на администрацию Раменского городского округа Московской области повторно и в установленном порядке рассмотреть заявление Лукашвили М.Г. от 11 июля 2019 года N Р001-7416150392-161721069 с приложенными документами. В остальной части решение Раменского городского суда Московской области от 28 ноября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 10 ноября 2020 года через Раменский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 17 ноября 2020 года, Лукашвили М.Г. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 августа 2020 года, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указывает на то, что судом апелляционной инстанции неверно определен способ восстановления нарушенного права административного истца, поскольку постановленное определение в части возложения на администрацию Раменского городского округа Московской области обязанности повторно и в установленном порядке рассмотреть заявление Лукашвили М.Г. противоречит положениям статьям 39.16, 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Также, административный истец указал, что, исходя из принятого ответчиком решения иные основания для отказа в предоставлении государственной услуги, предусмотренные законом, отсутствуют, следовательно, приведенные в отказе основания являются исчерпывающими, а истцу не может быть отказано в предоставлении государственной услуги по иным основаниям, не указанным в таком отказе.

Иные лица, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

В соответствии со статьей 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи (пункт 1). Без проведения торгов осуществляется продажа: земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 указанного Кодекса (пункт 2).

В силу статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено указанной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 27 февраля 2018 года N 441-О, пункты 2 и 5 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливают порядок приобретения прав на неделимые земельные участки с расположенными на них зданиями, сооружениями, который, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, объективно обусловлен спецификой объекта и природой права общей собственности, а также характером связанных с ней отношений; он направлен на защиту прав и законных интересов всех участников общей собственности (Определения от 5 марта 2004 года N 82-О, от 21 февраля 2008 года N 119-О-О, от 29 мая 2012 года N 916-О, от 24 октября 2013 года N 1587-О, от 25 октября 2016 года N 2324-О).

Согласно положений статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из перечисленных в статье оснований. Приведенный в данной статье перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. При этом в перечень включено основание для отказа, когда разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (подпункт 14).

Административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" утвержден распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814.

К числу основания для отказав предоставлении земельного участка в собственность относятся, в том числе случае, если на испрашиваемом в собственность за плату земельном участке расположен объект капитального строительства, не отвечающий признакам объекта недвижимого имущества (плоскостное сооружение, торговый павильон, сарай) (пункт 13.4.16 Административного регламента) и недостижение цели, для которой земельный участок предоставлялся в аренду (пункт 13.4.17 Административного регламента).

Судами при рассмотрении дела установлено и усматривается из материалов дела, что после проведения открытого аукциона между администрацией Раменского муниципального района Московской области и Лукашвили М.Г. был заключен договор от 19 июля 2018 года N 5036 аренды земельного участка, в соответствии с которым администрация передала, а Лукашвили М.Г. принял в аренду земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", "адрес", "адрес", "адрес" образованный из земель, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Согласно пункту 4.3.3 договора аренды арендатор вправе возводить на земельном участке здания, строения, сооружения с учетом вида разрешенного использования земельного участка.

Арендные платежи вносились своевременно и в полном объеме, что не оспаривалось в ходе судебного разбирательства.

Административный истец 15 октября 2018 года обратился в администрацию Раменского городского округа Московской области (далее - администрация Раменского городского округа, администрация) с уведомлением о планируемом строительстве объекта недвижимости - объекте индивидуального жилого строительства с площадью застройки "данные изъяты" кв. м. В уведомлении от 23 октября 2018 года администрация сообщила, что указанные в названном уведомлении параметры объекта соответствуют и допустимы к размещению объекта на указанной территории и сообщили о необходимости получения дополнительных согласований. Все истребуемые согласования (по приаэродромной территории и объектам культурного наследия) административным истцом были получены.

На земельном участке был возведен объект, площадью "данные изъяты" кв. м, который был поставлен на кадастровый учет как жилой дом и права на который были зарегистрированы за Лукашвили М.Г. 11 июля 2019 года.

При этом, сведений о направлении администрацией Раменского городского округа в адрес административного истца уведомления о соответствии построенного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности в материалах дела не имеется.

Административный истец обратился в администрацию Раменского городского округа с заявлением от 11 июля 2019 года N Р001-7416150392-161721069 о предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена в собственность за плату без проведения торгов", в котором просил предоставить ему в собственность за плату указанный земельный участок без торгов, на котором расположен названный объект - жилой дом.

Оспариваемым решением администрации от 20 августа 2019 года отказано в предоставлении в собственность за плату без торгов указанного земельного участка на основании пункта 13.4.16 Административного регламента со ссылкой на то, что на испрашиваемом земельном участке расположен объект капитального строительства, не отвечающий признакам объекта недвижимого имущества (плоскостное сооружение, торговый павильон, сарай), что подтверждено актом обследования от 7 августа 2019 года, из которого следует, что на испрашиваемом земельном участке общей площадью "данные изъяты" кв. м расположен объект не капитального строительства общей площадью "данные изъяты" кв. м, с кадастровым номером N, не отвечающий признакам объекта недвижимого имущества.

Удовлетворяя требования об оспаривании решения администрации, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое основание не входит в исчерпывающий перечень оснований для отказа, установленных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом, выбрав в качестве способа защиты нарушенных прав административного истца, Раменский городской суд Московской области обязал Управление земельных отношений в течение не более 30 дней с момента вступления решения в законную силу подготовить проект договора купли-продажи спорного земельного участка и направить проект договора для подписания Лукашвили М.Г.

Согласившись с выводами суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения администрации, суд апелляционной инстанции, вместе с тем, указал на неверный способ защиты прав административного истца, избранный судом первой инстанции, и принял в этой части новое решение: возложена обязанность на администрацию Раменского городского округа повторно и в установленном порядке рассмотреть заявление Лукашвили М.Г. от 11 июля 2019 года N Р001-7416150392-161721069 с приложенными документами.

Так из материалов дела усматривается, что администрация согласовала строительство на спорном земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства с площадью застройки "данные изъяты" кв. м. Административным истцом на спорном земельном участке был возведен садовый дом из минибруса с использованием 16 свай, что следует из договора купли-продажи от 14 октября 2018 года N 272, спецификации к нему, акта выполненных работ от 14 октября 2018 года N 272. При этом садовый дом представляет собой здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании (пункт 2 статьи Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Каких-либо объективных данных, опровергающих то обстоятельство, что возведенный садовый дом является объектом недвижимости, в материалы дела не представлено, а администрацией и Управлением земельных отношений не указано, к каким именно строениям, указанным в оспариваемом решении и пункте 13.4.16 Административного регламента, по их мнению, относится спорный объект - плоскостному сооружению, торговому павильону, сараю.

Администрацией не поверялись обстоятельства соответствия разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации), с учетом того, что жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании (часть 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации), а под садовым домом понимается здание для сезонного проживания, на что указывалось выше.

Соглашаясь с позицией суда апелляционной инстанции, судебная коллегия полагает, что избранный судом первой инстанции способ защиты нарушенных прав административного истца является неверным.

Возложение на администрацию обязанности повторно рассмотреть заявление Лукашвили М.Г, вопреки доводам кассационной жалобы, является надлежащим способом восстановления нарушенного права истца, поскольку вопрос об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка находится в компетенции административного ответчика и названный уполномоченный орган не может быть лишен права на принятие решения по результатам рассмотрения поданного заявления и приложенных к нему документов в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Правом самостоятельной проверки и рассмотрения заявления, проверки наличия предусмотренных законом оснований для этого, суд не наделен; административный ответчик в этом вопросе обладает исключительной компетенцией; суд не вправе подменить орган государственной власти в оценке тех обстоятельств, которые им ранее не принимались во внимание.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм права.

Из частей 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее частью 1 статьи 19, закрепляющих равенство всех перед законом и судом, следует, что конституционное право на судебную защиту предполагает не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме эффективного восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года N 2-П, от 16 марта 1998 года N 9-П, от 15 февраля 2016 года N 3-П).

Применительно же к административному судопроизводству таким федеральным законом является Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, который, согласно части 1 статьи 1, регулирует порядок осуществления административного судопроизводства.

Процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление. Таким образом, исходя из содержания указанной нормы, решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя

Данное регулирование позволяет получить эффективную судебную защиту только нарушенных прав и свобод граждан.

Из изложенного следует, что целью судебной защиты в порядке административного судопроизводства является восстановление действительно нарушенных или оспариваемых прав, а не формальная констатация факта несоответствия оспариваемого решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного органа нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

В силу части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, в том числе выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, что административным истцом в процессе рассмотрения дела не выполнено.

Учитывая изложенное, судебная коллегия признает правильным выводы суда апелляционной инстанции, все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационная жалоба, каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены апелляционного определения не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов, и выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Вопреки доводам подателя жалобы, выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Лукашвили М.Г. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено: 18 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи