Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 января 2021 г. по делу N 8а-22416/2020[88а-1408/2021-(88а-20722/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В. Зиновьевой К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэрии города Новосибирска поступившую в суд первой инстанции 26 ноября 2020 г. на решение Советского районного суда города Новосибирска от 24 декабря 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 мая 2020 г. по административному делу N 2а-1479/2019 по административному исковому заявлению прокурора города Новосибирска, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к мэрии города Новосибирска о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Конаревой И.А, возражения прокурора Самойлова А.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор города Новосибирска, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к мэрии города Новосибирска о признании незаконным бездействие мэрии г. Новосибирска по включению земельного участка с кадастровым номером N и примыкающей к нему с юго-восточной стороны территории в материалы лесоустроительных работ; обязании мэрии города Новосибирска включить земельный участок с кадастровым номером N и примыкающую к нему с юго-восточной стороны территорию в материалы лесоустроительных работ.

В обоснование заявленных требований указал, что в соответствии с ранее действовавшим постановлением мэра г..Новосибирска от 13.12.2004 N 1475 "Об утверждение проекта парколесоустройства в городских лесах Новосибирска" земельный участок с кадастровым номером N и примыкающая к нему с юго-восточной стороны территория входили в состав городских лесов г..Новосибирска. Постановлением мэрии г..Новосибирска от 02.03.2010 N 46 "Об утверждении проектных материалов лесоустроительных работ" признано утратившим силу указанное выше постановление мэра г..Новосибирска от 30.12.2004 N 1475. В настоящее время земельный участок с кадастровым номером N и примыкающая к нему с юго-восточной стороны территория отсутствуют в материалах лесоустроительных работ, которые являются основой для осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах городских земель. Более того, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденными решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 7 238 кв.м, отнесен к территориальной зоне коммунальных и складских объектов. Проверкой, проведенной прокуратурой г..Новосибирска с привлечением специалистов в области биологии, установлено, что, несмотря на исключение спорной территории из состава городских лесов, она по прежнему отвечает признакам леса и понятию о нем как об экологической системе и природном ресурсе. Расположенные на земельном участке древесные насаждения выполняют средообразующие, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, присущие лесам. В результате бездействия мэрии города Новосибирска по включению спорной территории в материалы лесоустроительных работ, действие лесохозяйственного регламента на нее не распространяется, следовательно, при использовании спорного земельного участка не учитываются установленные данным регламентом ограничения.

Бездействие мэрии г..Новосибирска нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, создает угрозу возведения в лесу объектов капитального строительства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены: Совет депутатов города Новосибирска, Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии города Новосибирска и МКУ города Новосибирска "Горзеленхоз", Департамент строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска.

Решением Советского районного суда города Новосибирска от 24 декабря 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 мая 2020 г. требования удовлетворены. Судом постановлено признать незаконным бездействие мэрии города Новосибирска по включению земельного участка с кадастровым номером N в границах, не входящих в состав Первомайского лесохозяйственного участка городских лесов города Новосибирска, и примыкающей к нему с юго-восточной стороны территории в материалы лесоустроительных работ. Обязать мэрию города Новосибирска включить в материалы лесоустроительных работ земельный участок с кадастровым номером - N в границах, не входящих в состав Первомайского лесохозяйственного участка городских лесов города Новосибирска, и примыкающую к нему с юго-восточной стороны территорию в соответствии с координатами точек, указанными в приложении N к заключению эксперта Филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Запсиблеспроект" от 15.11.2019.

В кассационной жалобе административным ответчиком ставится вопрос об отмене решения Советского районного суда города Новосибирска от 24 декабря 2019 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 мая 2020 г, как несоответствующих фактическим обстоятельствам дела, принятых с неправильным применением судами норм материального права и нарушением норм процессуального права. В обоснование доводов жалобы административный ответчик указывает, что судами не установлены юридически значимые для дела обстоятельства. необоснованно применены положения Лесного кодекса РФ и иных правовых актов, действующих на момент разрешения спора, а в материалы дела не представлены доказательства, что постановлением мэрии города Новосибирска N46 от 20.03.2010 или после его издания границы городских лесов на спорной территории были изменены, что привело к уменьшению городских лесов. По мнению административного ответчика выводы суда о том, что мэрией города Новосибирска допущено бездействие являются неверными, представленное в материалы дела заключение эксперта по результатам судебной экспертизы является недопустимым доказательством. Также административный ответчик указывает, что административным истцом не представлено доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов лиц, в защиту которых подан административный иск.

Участвующим в деле прокурором принесены возражения на кассационную жалобу, в которых он полагает судебные акты судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что в соответствии с ранее действовавшим постановлением мэра г. Новосибирска от 30.12.2004 N1475 "Об утверждении проекта парколесоустройства в городских лесах Новосибирска" земельный участок с кадастровым номером N и примыкающая к нему с юго-восточной стороны территория входили в состав городских лесов г. Новосибирска.

Постановлением мэрии г. Новосибирска от 02.03.2010 N46 "Об утверждении проектных материалов лесоустроительных работ" указанное выше постановление мэра г. Новосибирска от 30:12.2004 N1475 признано утратившим силу.

В настоящее время земельный участок с кадастровым номером - N и примыкающая к нему с юго-восточной стороны территория отсутствуют в материалах лесоустроительных работ, которые являются основой для осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах городских земель.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденными решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N1288, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 7238 кв.м, отнесен к территориальной зоне коммунальных и складских-объектов (N).

Вместе с тем, судом установлено, что совокупность представленных в дело доказательств позволяет установить, что деревья, растительность, зеленые насаждения, произрастающие на данной территории, фактические являются лесом. Расположенные на земельном участке древесные насаждения выполняют средообразующие, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, присущие лесам, что подтверждается заключением кандидата биологических наук ФГБУН ФИЦ ИЦиГ - СО РАН ФИО1 от 10.04.2018, актом от 30.03.2018 кандидата биологических наук ФИО2, отчетной документацией от 11.03.2019 магистранта Биологического института ТГУ ФИО3 в отчетной документации по геоботаническому обследованию от 11.03.2019, а также заключением судебной экспертизы, проведение которой поручено специалистам ФГБУ "Рослесинфорг" "Запсиблеспроект", пояснениями судебного эксперта ФИО4 по заключению судебной экспертизы.

Судом установлено, что спорный участок частично входит в состав Первомайского лесохозяйственного участка Новосибирского городского лесничества.

Из возражений на административный иск заинтересованного лица - МКУ "Горзеленхоз" следует, что в настоящее время МКУ ведется планомерная работа по актуализации материалов лесоустройства лесничества для дальнейшего учета при разработке нового лесохозяйственного регламента к 2025 году. По результатам проделанной работы не исключено, что спорный участок будет включен в границы лесничества.

Разрешая заявленные по существу требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что в результате несовершения ответчиком необходимых действий по включению спорной территории в материалы лесоустройства, её правовой режим как участка городского леса не определён, полностью не подпадает под режим действия Лесохозяйственного регламента, что влечет возможность использования территории не в соответствии с фактическим целевым назначением.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность решения, с учетом представленных в дело доказательств согласился с выводами суда первой инстанции о допущенном органом местного самоуправления бездействии.

Доводы административного ответчика, сводящиеся к несогласию с заключением судебной экспертизы, судом апелляционной инстанции отклонены с учетом того, что заключение судебной экспертизы в установленном процессуальным законом порядке не опровергнуто, между тем заключение не содержит противоречий, обосновано и мотивировано.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда первой и апелляционной инстанций, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

В соответствии с положениями статьи 5 Лесного кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

В силу части 2 статьи 4 Лесного кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся, в том числе владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков. Органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (пункт 2 части 3 статьи 23 Кодекса).

Лесоустройство, в силу части 1 статьи 67 Лесного кодекса Российской Федерации, проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 статьи 23 настоящего Кодекса, в том числе населенных пунктов, на которых расположены леса.

На землях населенных пунктов могут располагаться леса, в том числе городские леса и другие защитные леса (статья 122 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции с 01.07.2019) Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных на землях населенных пунктов, осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В силу статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции 01.07.2019) к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов. Изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается.

В соответствии с частью 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя:

1) проектирование лесничеств;

2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;

3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов;

4) таксацию лесов;

5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству осуществляются в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено настоящим Кодексом. Органы государственной власти или органы местного самоуправления осуществляют закупки работ, услуг по лесоустройству в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (статья 70 Лесного кодекса Российской Федерации).

Порядок проведения лесоустройства определялся до 03.05.2018 Лесоустроительной инструкцией, утвержденной Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 года N 516 (далее- Лесоустроительная инструкция), Приказом Минприроды России от 29.03.2018 N 122 утверждена новая Лесоустроительная инструкция.

Согласно пункту 3 Лесоустроительной инструкции лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков (местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов); таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

В соответствии с частью 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственный регламент является нормативным правовым актом; который является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное правовое регулирование, правильными являются выводы судов о том, что субъектом, обладающим полномочиями, по инициированию проведения работ по лесоустройству и разработке лесохозяйственного регламента в отношении лесов, расположенных в границах муниципального образования, является мэрия г. Новосибирска, как орган местного самоуправления, на который возложены соответствующие обязанности, данные обязанности административным ответчиком не исполнены, отсутствие спорной территории в материалах лесоустроительных работ нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, создает угрозу осуществления строительства на спорном участке, использования леса с нарушением лесного законодательства.

Поскольку предметом обжалования по настоящему делу является длительное бездействие со стороны административного ответчика, применение судами при рассмотрении дела положений Лесного кодекса Российской Федерации, а также иных законов, действовавших на момент разрешения данного административного иска является правильным.

С учетом положений пункта 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, доводы административного ответчика об обратном подлежат Судебной коллегией по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции отклонению как несостоятельные, основанные на неверном толковании норм права.

Доводы подателя жалобы о том, что административным ответчиком при утверждении материалов лесоустройства были соблюдены требования нормативных правовых актов, регулирующих отношения по проведению лесоустройства, правомерность выводов судов не опровергают, поскольку предметом судебной проверки действия мэрии г. Новосибирска при вынесении соответствующих постановлений не являлись, об отсутствии бездействия со стороны мэрии г. Новосибирска по не включению спорного земельного участка, который фактически является лесом, в материалы лесоустройства не свидетельствуют.

Судебной коллегией по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции также подлежат отклонению доводы заявителя об отсутствии изменения или уменьшения границ городского леса как не имеющие правового значения, поскольку судами установлено, что в течение длительного времени допущено бездействие административного ответчика по не определению надлежащего правового режима спорной территории, что- привело к невключению её в соответствующий лесохозяйственный регламент, а само по себе действие утвержденного Лесохозяйственного регламента до 2023 года не отменяет установленной законом обязанности по совершению действий, направленных на включение, спорной территории в материалы лесоустройства.

Между тем, судами установлено, что в настоящее время спорный участок входит в состав Первомайского лесохозяйственного участка только частично.

С учетом вышеприведенных норм права, регулирующих спорные правоотношения, ошибочными являются доводы административного ответчика об отсутствии у него обязанности в настоящее время включать спорный земельный участок в материалы лесоустроительных работ.

Приведенные административным ответчиком в кассационной жалобе доводы, в том числе относительно оценки заключения эксперта по результатам судебной экспертизы, выражают несогласие административного ответчика с выводами судов двух инстанций, направлены на переоценку доказательств, представленных суду и несогласие с выводами судебной инстанции по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Изложенные в кассационной жалобе доводы, выводы суда первой и апелляционной инстанций не опровергают, повторяют позицию административного ответчика по спору, были проверены судами применительно к имеющимся в их распоряжении материалам дела и им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает, о нарушении судом норм процессуального и материального права не свидетельствуют, имеющие значение для дела обстоятельства судом определены верно, выводы являются правильными и мотивированными.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются безусловным основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебного акта в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Мэрии города Новосибирска удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда города Новосибирска от 24 декабря 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 мая 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 января 2021 года.

Председательствующий

Судьи