Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 февраля 2021 г. по делу N 66а-80/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-91/2020 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Амурской области Щербакова А.В. о признании не действующими пункта 8 части 2, части 5 статьи 49 Устава города Благовещенска, принятого решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года N 62/89, по апелляционному представлению прокурора Амурской области Медведева Р.Ф. на решение Амурского областного суда от 30 сентября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, объяснение представителя прокуратуры Амурской области Малевой А.Л, поддержавшей доводы апелляционного представления, возражения представителей Благовещенской городской Думы Лозовой И.А, администрации города Благовещенска Воробьевой Е.А, мнение представителя управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области Цыганцевой Ю.А, полагавшей представление обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Первый заместитель прокурора Амурской области обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 8 части 2, части 5 статьи 49 Устава муниципального образования города Благовещенска, утвержденного решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года N 62/89, изложенных в следующей редакции:

Статья 49. Гарантии муниципального служащего

2.Законом Амурской области и настоящим Уставом для муниципальных служащих за счет средств городского бюджета установлены следующие гарантии:

8) выплата назначенного денежного содержания муниципальному служащему, имеющему стаж муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования города Благовещенска не менее 5 лет, в течение шести последующих месяцев после увольнения в размере 100 процентов до устройства на новое место работы либо доплата до уровня денежного содержания, которое он получал по месту муниципальной службы, в случае, если заработная плата по новому месту работы ниже имевшейся (за исключением случаев увольнения в связи с нарушениями муниципальными служащими трудового законодательства Российской Федерации, законодательства о муниципальной службе Российской Федерации);

5. Муниципальные служащие, замещавшие высшие должности категории "Руководители" (первого заместителя мэра города Благовещенска, заместителя мэра города Благовещенска, председателя контрольно-счетной палаты, заместителя председателя контрольно-счетной палаты), главные должности категории "Руководители" (руководителя аппарата органа местного самоуправления, управляющего делами органа местного самоуправления, аудитора контрольно-счетной палаты), ведущие должности категории "Помощники (советники)", если они проработали на указанных должностях не менее трех лет, продолжают получать назначенное им денежное содержание до устройства на новое место работы в течение года после освобождения их от должности в следующих случаях:

при упразднении должности в связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией или реорганизацией соответствующего органа местного самоуправления;

после удовлетворения заявления о добровольной отставке по состоянию здоровья и по другим уважительным причинам;

увольнения с указанных должностей в связи с прекращением полномочий соответственно мэра города Благовещенска, председателя городской Думы;

увольнения с должностей председателя контрольно-счетной палаты, заместителя председателя контрольно-счетной палаты, аудитора контрольно-счетной палаты в связи с истечением срока назначения их на должность, установленного частью 2 статьи 34 настоящего Устава.

В случае если на новом месте работы указанные лица получают заработную плату ниже денежного содержания, производится доплата до уровня денежного содержания, но не более одного календарного года со дня ухода с должности. Оплата производится из средств городского бюджета.

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемого им правового регулирования части 4 статьи 7, статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 1 и 2 статьи 3, пункту 3 части 1 статьи 11, частям 1, 2 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку установленные в Уставе города Благовещенска дополнительные гарантии муниципальным служащим выходят за пределы полномочий муниципальных образований. Финансовое обеспечение гарантий, предусмотренных оспариваемыми нормами, осуществляется за счет средств городского бюджета, который является дефицитным. Из-за недостатка денежных средств не произведено строительство некоторых участков дорог, администрацией города не приняты в разумный срок меры для обеспечения земельных участков, предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства в 2013 году, транспортной инфраструктурой. Кроме того, антитеррористическая защищенность муниципальных объектов образования не соответствует предъявляемым требованиям, что также требует финансовых затрат. Отсутствие необходимых средств в бюджете муниципального образования и наличие в Уставе города Благовещенска оспариваемой нормы о дополнительных гарантиях из местного бюджета уволенным муниципальным служащим, негативно влияет на реализацию органами местного самоуправления полномочий, определенных статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Оспариваемые нормы, увеличивая расходную часть городского бюджета, нарушают права неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования город Благовещенск, за счет которых, в том числе, формируется доходная часть бюджета.

Решением Амурского областного суда от 30 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор Амурской области обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционным представлением, в котором просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов указывает, что выводы суда об отсутствии доказательств, свидетельствующих о дефиците бюджета муниципального образования, и то, что установление дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы не свидетельствует о незаконном увеличении бюджетных расходных обязательств, основаны на неверном применении норм материального права. Проанализировав нормы федерального законодательства, приведенные в жалобе, полагает, что в законах субъекта Российской Федерации, в уставах муниципальных образований не могут содержаться нормы о дополнительных гарантиях муниципальным служащим, предусматривающие выплату им денежного содержания после увольнения. Кроме того, суд допустил нарушение норм процессуального права, поскольку не отразил мотивы, по которым не принял в качестве доказательств материалы, представленные административным истцом, в частности, постановление администрации города Благовещенска "Об утверждении отчета об исполнении городского бюджета за 2017, 2017, 2019 и 1 полугодие 2020 года", подтверждающих дефицит бюджета города Благовещенска.

Относительно доводов апелляционного представления администрацией города Благовещенска, Благовещенской городской Думой поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленный процедуры, по своему содержанию в оспариваемой части каким-либо конкретным положениям федерального законодательства не противоречит.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда, поскольку они основаны на правильном толковании норм материального права, регулирующего спорное правоотношение.

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).

Из текста данного Федерального закона также усматривается, что законодатель, вводя понятие муниципальной службы и муниципального служащего (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 10), понятие должности муниципальной службы (часть 1 статьи 6) и в связи с этим устанавливая квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы (статья 9), правовой статус муниципального служащего (статьи 11, 12, 13 и 14), порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения (статьи 16 - 19), общие принципы оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, и пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи (статьи 22 - 25), порядок финансирования муниципальной службы (статья 34 и 35), одновременно констатирует, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии (части 1 и 2 статьи 22, части 2 и 3 статьи 23).

Указанные положения призваны обеспечивать муниципальным служащим социальную защиту, в том числе после прекращения полномочий, учитывая также установленный запрет на замещение ими на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в определенных законом случаях (часть 4 статьи 14 указанного закона).

Вместе с тем каких-либо норм, обязывающих законодателя субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии муниципальным служащим исключительно в период их нахождения на муниципальной службе, в федеральном законодательстве не содержится.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Закона Амурской области от 31 августа N 364-03 (в редакции от 3 апреля 2020 года) "О муниципальной службе в Амурской области" установлено, что уставом муниципального образования области муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии, финансируемые за счет средств местных бюджетов.

Такие дополнительные гарантии установлены, в том числе, пунктом 8 части 2 и частью 5 статьи 49 Устава города Благовещенска для лиц, уволенных с муниципальной службы.

Таким образом, действующие во взаимосвязи нормы федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации не препятствуют закреплению в уставе муниципального образования дополнительных - по отношению к прямо поименованным в качестве полномочий органов местного самоуправления - гарантий отдельным категориям граждан, включая муниципальных служащих.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что для муниципальных служащих, в том числе после их увольнения с муниципальной службы, могут быть установлены дополнительные меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств собственного (местного) бюджета муниципального образования.

Принимая во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определениях от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О и N 108-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 27 января 2011 года N 63-О-О об обязанности соблюдения муниципальными образованиями баланса частных и публичных интересов при реализации своих полномочий по установлению тех или иных выплат, руководствуясь положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции не установилобстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении норм федерального закона и позиции Конституционного Суда Российской Федерации при введении органами местного самоуправления оспариваемых мер социальной поддержки финансового характера для лиц после их увольнения с муниципальной службы, в предусмотренных Уставом города Благовещенска случаях. Таким образом, предусмотренные оспариваемыми нормами гарантии не могут рассматриваться как нарушение баланса частных и публичных интересов, как это утверждается прокурором.

При этом суд указал, что закрепление в Уставе города Благовещенска оспариваемых дополнительных гарантий муниципальным служащим не отменяет порядок самостоятельного расходования бюджета муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также не может рассматриваться как установление преимущества для этой категории работников, поскольку требование предоставления исключительно одинаковых гарантий и компенсаций лицам, относящимся к разным категориям работников, не вытекает ни из положений Трудового кодекса Российской Федерации, ни из федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

Указанные выводы суда основаны на законе, соответствуют материалам дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

Суд первой инстанции обоснованно не согласился с доводами административного истца об отсутствии необходимых средств в местном бюджете (дефицит бюджета) для реализации дополнительных гарантий уволенным муниципальным служащим и негативном влиянии этих дополнительных гарантий на реализацию органами местного самоуправления полномочий, определенных статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К такому выводу суд пришел исходя из сведений, предоставленных финансовым управлением администрации г. Благовещенска об исполнении городского бюджета, показаний допрошенной в качестве свидетеля начальника финансового управления администрации г. Благовещенска Тришиной Н.Э, оцененных судом в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Надлежащая правовая оценка дана судом первой инстанции мероприятиям по финансированию органами местного самоуправления города Благовещенска государственной программы "Модернизация жилищно-коммунального комплекса, энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Амурской области на 2014-2020 года), по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, по ремонту инженерных тепловых сетей, ливневой канализации, водоснабжения. Оснований не согласиться с данными выводами судебная коллегия не усматривает.

Представленные административным истцом материалы об исполнении городского бюджета выводы суда не опровергают.

Суд правомерно признал довод прокурора о том, что бюджет муниципального образования города Благовещенска является дотационным, не состоятельным, поскольку предусмотренные Уставом муниципального образования города Благовещенска оспариваемые дополнительные гарантии предоставляются из собственных доходов городского бюджета, а не за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом суд исходил из того, что Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивает введение новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, тогда как установленные дополнительные гарантии, с учетом их принятия, для лиц, уволенных с муниципальной службы, не представляют собой введение новых расходных обязательств бюджета, а установление таких гарантий не свидетельствует о незаконном увеличении бюджетных расходных обязательств.

Доводы представителя прокуратуры Амурской области относительно установления гарантий при увольнении всем государственным служащим вне зависимости от причины увольнения, являются не состоятельными, поскольку согласно положениям пункта 8 части 2 статьи 49 Устава выплата не производится государственным служащим, допустившим нарушения трудового законодательства Российской Федерации и законодательства о муниципальной службе Российской Федерации, а в части 5 статьи 49 Устава прямо предусмотрены случаи выплаты денежного содержания. Таким указанные основания выплаты дополнительных гарантий об их избыточности не свидетельствуют.

Не состоятельными являются доводы представителя прокуратуры в суде апелляционной инстанции относительно противоречия оспариваемых норм положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку согласно статье 53 указанного закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение судебного решения, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 30 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Амурской области Медведева Р.Ф. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи