Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 66а-428/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Кузьмичева В.А, судей

Рогожиной Е.В, Бушминой А.Е.

при секретаре

Грязнове Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Фаловой Г.В. о признании недействующими решений Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 25 мая 2020 года N 16 "О внесении изменений в решение от 24 декабря 2018 года N22 "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, должности муниципальной службы, в органах местного самоуправления муниципального образования Чуфаровское городское поселение" и от 10 сентября 2020 года N39 " О внесении изменений в решение от 24 декабря 2018 года N22 " Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, должности муниципальной службы, в органах местного самоуправления муниципального образования Чуфаровское городское поселение", по апелляционной жалобе Фаловой Г.В. на решение Ульяновского областного суда от 6 ноября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО13, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Фалова Г.В. обратилась в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом дополнения, просила признать недействующими решений Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 25 мая 2020 года N 16 "О внесении изменений в решение от 24 декабря 2018 года N 22 "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчёта ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, должности муниципальной службы, в органах местного самоуправления муниципального образования Чуфаровское городское поселение" и от 10 сентября 2020 года N 39 "О внесении изменений в решение от 24 декабря 2018 года N 22 "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, должности муниципальной службы, в органах местного самоуправления муниципального образования Чуфаровское городское поселение", ссылаясь на то, что они не соответствуют требованиям пункта 12 части 1 статьи 11, части 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", пункта 11 части 1 статьи 52 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статьи 5 Закона Ульяновской области "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ульяновской области" и нарушают её права на достойное пенсионное обеспечение.

В судебном заседании Фалова Г.В. и её представитель поддержали заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель ответчика МУ Совета депутатов МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области и заинтересованного лица МУ Администрации МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области ФИО7 полагала заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению, ввиду несоответствия их закону.

Суд постановилрешение об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, ввиду несоответствия выводов суда, нарушения норм материального права, принять новое решение об удовлетворении заявленных ею требований в полном объёме.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования ст. 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Фаловой Г.В, замещавшей до 1 ноября 2014 года должность главы администрации МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области, на основании распоряжения администрации МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области N 20-к от 25 ноября 2014 года назначена ежемесячная пенсия за выслугу лет, исходя из стажа муниципальной службы - 22 года 24 дня, в размере 46% месячного денежного содержания муниципального служащего, в сумме 14170 рублей.

Решением Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области 24 декабря 2018 года N 22 утверждено "Положение о порядке установления, выплаты и перерасчёта ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, должности муниципальной службы, в органах местного самоуправления муниципального образования Чуфаровское городское поселение" (далее Положение).

Пунктом 19 Положения (в редакции, принятой решением Совета депутатов от 24 декабря 2018 года N 22) предусмотрено, что размер ежемесячного денежного содержания (среднемесячного заработка), исходя из которого исчисляется ежемесячная пенсия за выслугу лет, не должен превышать 2, 3 должностного оклада и надбавки за классный чин (0, 8 месячной оплаты труда) по замещавшейся должности муниципальной службы.

Указанное решение Совета депутатов 24 декабря 2018 года N 22 опубликовано в газете "Новости поселения" N 33 от 25 декабря 2018 года.

Решением Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 25 мая 2020 года N 16 внесено изменение в решение Совета депутатов от 24 декабря 2018 года N 22.

Решением Совета депутатов от 25 мая 2020 года N 16 пункт 19 Положения изложен в следующей редакции: "Размер среднемесячного денежного содержания муниципального служащего, исходя из которого исчисляется ежемесячная пенсия за выслугу лет, не может превышать 0, 1 должностного оклада, установленного муниципальному служащему в расчётном периоде либо сохраненного в этом периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Указанное решение Совета депутатов от 25 мая 2020 года N 16 опубликовано в газете "Новости поселения" N 22 от 25 мая 2020 года.

Решением Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 10 сентября 2020 года N 39 внесено изменение в решение от 24 декабря 2018 года N 22.

Решением Совета депутатов от 10 сентября 2020 года N 39 пункт 19 Положения изложен в следующей редакции: "Размер среднемесячного денежного содержания муниципального служащего, исходя из которого исчисляется ежемесячная пенсия за выслугу лет, не может превышать 0, 3 должностного оклада, установленного муниципальному служащему в расчетном периоде либо сохраненного в этом периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Данное решение Совета депутатов от 10 сентября 2020 года N 39 опубликовано в газете "Новости поселения" N 33 от 10 сентября 2020 года.

Принятие оспариваемых нормативных правовых актов компетентным нормотворческим органом, с соблюдением процедуры их принятия и опубликования подтверждается материалами дела. Данные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

В связи с внесением решением Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 25 мая 2020 года N 16 изменения в пункт 19 Положения размер пенсии по выслуге Фаловой Г.В. был пересчитан и составил с 1 июня 2020 года 1174 рубля 80 копеек (распоряжение администрации МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области N 16/1-р от 22 сентября 2020 года).

В связи с внесением решением Совета депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области от 10 сентября 2020 года N 39 изменения в пункт 19 Положения размер пенсии по выслуге Фаловой Г.В. был пересчитан и составил с 11 сентября 2020 года 3524 рубля 40 копеек (распоряжение администрации МО Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской областиN 16/1-р от 22 сентября 2020 года).

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", Закон Ульяновской области от 9 ноября 2010 года N 179-ЗО "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ульяновской области" и пришёл к выводу о том, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств соответствующих бюджетов, отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, оспариваемые решения Совета депутатов не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушена, в связи с чем заявленные административным истцом требования не обоснованы и не подлежат удовлетворению.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия находит соответствующим фактическим обстоятельствам по делу, основанным на правильном применении норм материального права.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Таких условий судебная коллегия из материалов дела не усматривает.

Апелляционная жалоба административного истца не содержит в себе оснований для отмены обжалуемого судебного постановления, а её доводы основаны на неправильном толковании норм материального права, по следующим основаниям.

Решение Ульяновского областного суда от 9 декабря 2019 г. по делу N3а-362/2019 г. об оспаривании части Положения какой-либо преюдиции относительно правомерности рассмотренного в настоящем деле судом административного иска Фаловой Г.В. не содержит.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что неоднократные изменения в нормативный акт местного самоуправления носят произвольный и необоснованный характер являются её умозаключением, доказательствами не подтверждены и материалами дела опровергаются.

Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что, предоставляемые за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (Определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О и от 3 апреля 2007 года N 332-О-П).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, и само по себе это не противоречит Конституции Российской Федерации.

Из Закона Ульяновской области от 09 ноября 2010 года N 179-ЗО "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ульяновской области" не следует, что ежемесячная пенсия за выслугу лет для муниципального служащего не может быть менее аналогичной пенсии служащего субъекта РФ - Ульяновской области.

Из оспариваемого решения суда не следует, как ошибочно полагает Фалова Г.В, правовая неопределённость при толковании судом первой инстанции вышеуказанных норм материального права относительно источника финансирования пенсий муниципальных служащим.

Поскольку выплата вышеуказанных пенсий осуществляется за счёт средств местного бюджета орган местного самоуправления вправе принимать решение о порядке определения её размера.

Согласно ч.ч.1, 2 ст.24 Федерального закона от 2.3.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.10.2020) "О муниципальной службе в Российской Федерации" в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Однако податель апелляционной жалобы смешивает вышеуказанные понятия, так как тождество права на пенсию муниципального служащего и гражданского служащего субъекта РФ не предполагает равенство размера их пенсий.

Вышеуказанная норма права содержит лишь один обязательный в силу закона критерий - размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, но не запрещает установление размера пенсии муниципального служащего ниже размера пенсии государственного служащего субъекта РФ.

Данный критерий административным ответчиком при издании оспариваемых нормативно-правовых актов и определении размера пенсии муниципальных служащих Чуфаровского городского поселения Вешкаймского района Ульяновской области соблюдён.

Каких-либо различий в толковании норм права судом первой инстанции и Конституционным Судом РФ (постановившим Определение от 10.10.2013 N 1591-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Родниковский муниципальный район" Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") не имеется, так как Конституционный суд РФ, напротив, указал, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Административный истец Фалова Г.В. в своей апелляционной жалобе вырывает фразы в вышеуказанном Определении от 10.10.2013 N 1591-О из контекста, и даёт им своё, несистемное толкование, которое для судебной коллегии убедительным не является.

Само по себе наличие у Чуфаровского городского поселения Вешкаймского района Ульяновской области самостоятельных доходов, в том числе и средств предназначенных для выплаты пенсий муниципальным служащим по бюджетной росписи на 2020-2023 годы, вопреки мнению Фаловой Г.В, не предполагает запрет для органа местного самоуправления изменить порядок расчёта пенсии для муниципальных служащих в пределах своей компетенции, на вышеуказанные периоды времени.

Из материалов дела не следует произвольность данных действий органа местного самоуправления, количество изменений в Положение в определённый промежуток времени само по себе о произвольности таких действий не свидетельствует.

Конституционный Суд РФ в Определении от 10.10.2013 N 1591-О, вопреки доводам подателя апелляционной жалобы, лишь указал на возможность, в случае недостатка у муниципального образования средств, на включение сумм, необходимых для выплаты пенсий муниципальным служащим в обязательство данного муниципального образования, которое финансируется за счёт средств бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы (в том числе за счёт средств бюджета Ульяновской области). Но это является правом, а не обязанностью муниципального образования.

В материалы дела административным ответчиком представлены доказательства того, что изменение способа определения размера пенсии обусловлено материальным положением муниципалитета, то есть не носило произвольный характер.

Суждение Фаловой Г.В. о том, что решение представительного органа местного самоуправления является немотивированным, является её оценочным суждением, о неправильности выводов суда первой инстанции не свидетельствует.

Довод подателя о том, что со стороны руководства муниципального образования имеет место злоупотреблением правом, является её умозаключением, доказательствами не подтверждён.

Ссылки Фаловой Г.В. на разъяснения Конституционного Суда РФ в Определении от 3.4.2007 N 332-О-П "По жалобам граждан В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 4 и статьей 6 Закона Калининградской области "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" к рассматриваемому спору не относимы, так как данное Определение относимо к случаям отмены пенсии муниципальным служащим, а не изменения способа определения её размера, как в рассматриваемом деле.

Какой либо преюдиции для рассмотрения настоящего дела порядок определения размера пенсии муниципальным служащим иного муниципального района Ульяновской области не содержит. Из законодательства регулирующего отношения по назначению пенсий муниципальным служащим не следует, что способ определения размера указанной пенсии должен быть универсальным для всех муниципальных образований, единым для всех. Мнение об этом подателя апелляционной жалобы основано на неправильном толковании норм материального права.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что критерии установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет, установленные Советом депутатов муниципального образования Чуфаровское городское поселение Вешкаймского района Ульяновской области, согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений и предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности.

Иные доводы подателя апелляционной жалобы аналогичны основаниям заявленных ею требований в административном исковом заявлении, получили надлежащую оценку суда первой инстанции, были признаны необоснованными. Убедительных оснований для переоценки данных выводов суда первой инстанции апелляционная жалоба не содержит, оснований для этого судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было. Оснований для отмены или изменения решения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 6 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Фаловой Г.В. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ, через Ульяновский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 17 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи: