Решение Московского городского суда от 09 февраля 2021 г. по делу N 3а-0443/2021

Московский городской суд в составе судьи Дорохиной Е.М., при секретаре Кузьмичевой В.Ю. и помощнике судьи Сидорове В.Н., с участием прокурора Суржанской М.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-443/2021 по административному исковому заявлению Качана Ю.И. о признании недействующими отдельных положений указа Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ "О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ и от 8 июня 2020 г. N 68-УМ", УСТАНОВИЛ:

Качан Ю.И. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, и, с учетом поданных уточнений (л.д. 26-33) просил признать недействующими положения пункта 2.3 указа Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ "О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 05.03.2020 г. N 12-УМ и от 08.06.2020 г. N 68-УМ", которыми указ Мэра Москвы 08.06.2020 г. N 68-УМ дополнен пунктами 12 и 12.2, возлагающими на Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы, Департаментом образования и науки города Москвы и Департаментом здравоохранения города Москвы обязанность обеспечить приостановление возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, с 9 октября 2020 г. по 28 октября 2020 г. (пункт 12.2).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что относится к категории лиц старше 65 лет, является жителем города Москвы, добросовестно уплачивает предусмотренные законом налоги и сборы, является членом Адвокатской палаты города Москвы и имеет статус адвоката, который предоставляет ему право не находиться в режиме самоизоляции, и оспариваемые положения препятствуют осуществлению истцом адвокатской деятельности, поскольку лишили его права на дополнительные меры социальной поддержки, установленные ст. 1 закона г. Москвы от 26.09.2018 г. N 19, а также подписанным 28.06.2018 г. между Правительством Москвы и Правительством Московской области Соглашением N 77-1065, и предоставляющие ему, как жителю города Москвы, достигшему 60 лет и имеющему страховой стаж, необходимый для назначения страховой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством в области пенсионного обеспечения, право бесплатного проезда на определенных в названных актах видах транспорта, - что привело к дополнительным расходам по оплате проезда.

Административный истец Качан Ю.И. в суд явился, заявленное требование поддержал, возражения административного ответчика полагал необоснованными.

Представитель административного ответчика Мэра Москвы - Радиулова Н.А. - в суд явилась, иск не признала, поддержала ранее представленные письменные возражения (л.д. 50-59).

Представитель заинтересованного лица Департамента информационных технологий города Москвы Белевцев Д.И. в суд явился, просил в удовлетворении заявленного требования отказать, представил и поддержал письменные возражения (л.д. 74-77).

Представитель заинтересованного лица Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы Кальщикова А.П. в суд явилась, просила в удовлетворении заявленного требования отказать.

Выслушав объяснения явившихся лиц и заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в связи с улучшением эпидемиологической ситуации в городе Москве Мэром Москвы принят указ от 08.06.2020 г. N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности", которым с 09.06.2020 г. было снято ограничение для граждан, в том числе граждан в возрасте старше 65 лет, на покидание мест проживания (пребывания) в любых целях, при условии соблюдения санитарно-эпидемиологических требований, установленных Роспотребнадзором и иными правовыми актами.

Указом Мэра Москвы от 25.09.2020 г. N 92-УМ текст указа Мэра Москвы от 08.06.2020 г. N 68-УМ изложен в новой редакции и установлено, что с 28.09.2020 г. возобновляется необходимость для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, не покидать место проживания (пребывания), в том числе жилые и садовые дома, за исключением прямо предусмотренных данным пунктом случаев (п. 8.1).

Пунктом 2.3 Указа Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ указ Мэра Москвы от 08.06.2020 г. N 68-УМ дополнен пунктом 12, которым предусмотрено:

12. Установить, что Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы, Департаментом образования и науки города Москвы и Департаментом здравоохранения города Москвы обеспечивает приостановление (с продлением билетов при обращении пассажира в Государственное унитарное предприятие города Москвы "Московский ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени метрополитен имени В.И. Ленина", Государственное унитарное предприятие города Москвы "Мосгортранс" не ранее дня, следующего за днем окончания приостановления, указанного в пунктах 12.1 и 12.2 настоящего указа, на один календарный месяц, следующий за последним месяцем срока действия билетов) возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций):

12.1. Для учащихся образовательных организаций, предоставляющих начальное общее, основное общее, среднее общее образование, дополнительное образование, осуществляющих спортивную подготовку, с 09.10.2020 г. по 18.10.2020 г.

12.2. Для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, с 09.10.2020 г. по 28.10.2020 г.

Указ Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 06.10.2020 г, а также в печатном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 56, 08.10.2020 г.

В последующем в указ Мэра Москвы от 08.06.2020 г. N 68-УМ многократно вносились изменения, в частности, указом Мэра Москвы от 21.01.2021 г. N 3-УМ указ был изложен в новой редакции, и на момент рассмотрения дела он действовал в редакции указов Мэра Москвы от 27.01.2021 г. N 5-УМ и от 05.02.2021 г. N 7-УМ).

В соответствии со положениями ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Применительно к правилам, изложенным в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Поскольку административные истец Качан Ю.И, ***г.р, имеет постоянное место жительства в городе Москве и поскольку оспариваемый нормативно-правовой акт применялся к истцу, как к жителю города Москвы, достигшему возраста 65 лет, он обладает правом заявлять рассматриваемые требования.

Положения ч. 8 ст. 213 КАС РФ предусматривают, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с п/п. "а" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

Согласно п. 7 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В силу п/п. "м" и "у" п. 1 ст. 11 названного Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в том числе решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта.

Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 предусмотрено, что координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации (п. 7).

Комиссия Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности образована постановлением Правительства Москвы от 30.03.2004 г. N 180-ПП "О Комиссии Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности". Председателем Комиссии является Мэр Москвы, который руководит деятельностью Комиссии.

В силу п. 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 5 Закона г. Москвы от 28.06.1995 г. "Устав города Москвы" высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы.

Согласно положениям ст. 41 Устава города Москвы, Мэр Москвы по вопросам своей компетенции издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением; указами Мэра Москвы являются правовые акты, издаваемые им по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы.

Отношения в сфере защиты населения и территорий города Москвы от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируются Законом г. Москвы от 05.11.1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", положения пп. "а, б" ч. 2 ст. 5 которого к полномочиям Мэра Москвы относят принятие решений, определяющих в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом города Москвы основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций, а также принятие мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций и поддержанию правопорядка на территории города Москвы, введению режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил МГСЧС в случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города.

Согласно п. 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации. В соответствии с п/п "б" п. 28 данного Положения, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

По предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к полномочиям города Москвы относится охрана общественного порядка и обеспечение безопасности граждан, решение городских вопросов здравоохранения, что предусмотрено п/п. 8 п. 1 ст. 13 Устава города Москвы.

С учетом приведенных выше норм законодательства Российской Федерации и ее субъекта города Москвы, Мэр Москвы обладает полномочиями на введение режима повышенной готовности, принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, а также на установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности и способов обеспечения исполнения этих правил.

Дополнительные меры социальной поддержки ж ителям города Москвы, достигшим возраста 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, имеющим страховой стаж, необходимый для назначения страховой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством в области пенсионного обеспечения, в виде бесплатного проезда на транспорте общего пользования в городском сообщении, включая метрополитен (кроме такси), бесплатного проезда на Малом кольце Московской железной дороги (Московском центральном кольце) и бесплатного проезда на железнодорожном транспорте общего пользования в пригородном сообщении вне Малого кольца Московской железной дороги (Московского центрального кольца) предоставлены законом г. Москвы от 26.09.2018 г. N 19 (пп. 1-3 ч. 1 ст. 1). Тем же нормативным правовым актом установлено, что п орядок и условия предоставления дополнительных мер социальной поддержки, предусмотренных настоящей статьей, устанавливаются Правительством Москвы (ч. 5 ст. 1), - таким образом, решение вопросов, связанных с порядком предоставления указанных мер, было делегировано органам исполнительной власти города Москвы.

При таких обстоятельствах судом признается, что Мэр Москвы, как лицо, уполномоченное на установление обязательных для исполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности и способов обеспечения исполнения этих правил, обладал достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого нормативно-правового акта; процедура его принятия, требования к его виду и форме, а также публикации и введения в действие, были соблюдены, - что административным истцом не оспаривалось.

Проанализировав положения оспариваемого административным истцом пункта 2.3 указа Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ, суд приходит к выводу об их соответствии требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, исходя из следующего.

Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 27) и международными актами о правах человека каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

В то же время Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г. предполагают, что на органы государственной власти возложена обязанность действовать наиболее эффективным образом для сохранения жизни и защиты здоровья людей.

Как разъяснено в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2013 г. N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней", в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Как было указано выше, общие конституционные и международно-правовые нормы нашли свое развитие в положениях законодательства Российской Федерации, позволяющих органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливать режим повышенной готовности, а также обязательные правила поведения при введении данного режима для защиты жизни и здоровья.

Установленные указом Мэра Москвы от 08.06.2020 г. N 68-УМ правила, возобновляющие необходимость для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, не покидать место проживания (пребывания), в том числе жилые и садовые дома, за исключением прямо предусмотренных данным пунктом случаев (п. 8.1), предопределяются степенью угрозы распространения на территории города Москвы новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и в настоящем производстве не оспариваются.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30.01.2020 г. эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11.03.2020 г. ситуация признана пандемией.

Также данная инфекция постановлением Правительства Российской Федерации от 31.01.2020 г. N 66 включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, поскольку может повлечь многочисленные человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей.

С учетом изложенного, а также с учетом общеизвестного и применительно к правилам ч. 1 ст. 64 КАС РФ не нуждающегося в доказывании обстоятельства - особой опасности коронавирусной инфекции (COVID-2019) для лиц старше 65 лет, - судом признается, что приостановление возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций) для граждан в возрасте старше 65 лет в предусмотренный п. 2.3 указа Мэра Москвы от 06.10.2020 г. N 97-УМ период в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции, было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции, вызывающей тяжелые осложнения для граждан в возрасте старше 65 лет; вводимые названным указом меры при наличии определенных указом обстоятельств допускали возможность перемещения граждан с помощью общественного транспорта, и были кратковременными.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, как основанные на неверном толковании положений действующего законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать Качану Ю.И. в удовлетворении требований о признании недействующим отдельных положений пункта 2.3 указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 г. N 97-УМ "О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ и от 8 июня 2020 г. N 68-УМ".

На решение в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Московский городской суд может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Московского городского суда Е.М. Дорохина

Мотивированное решение изготовлено 24.02.2021 г.