Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 февраля 2021 г. по делу N 8а-24447/2020[88а-2528/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ООО "Семерка" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 21 октября 2020 года по административному иску ООО "Семерка" к администрации МО "Зеленоградский городской округ" о признании недействующим нормативно-правового акта об установлении особо охраняемой природной территории.

По первой инстанции решение принято Зеленоградским районным судом Калининградской области 22 мая 2020 года номер дела N 2а-331/2020.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя ООО "Семерка" - Роменко А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, пояснения представителя администрации МО "Зеленоградский городской округ" - Божинской А.С, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, заключение прокурора Поповой Е.В. об отмене апелляционного определения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением главы администрации МО "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345 "О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в МО "Зеленоградский городской округ" созданы особо охраняемые природные территории местного значения категории "городские (поселковые) парки культуры и отдыха" на территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ": парк "Западный" по адресу "адрес", общей площадью 39 800 кв.м и парк "Санаторский", в границы которого включены земельный участок с кадастровым номером N площадью 7999 кв.м, расположенный по адресу "адрес", и земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу "адрес" проспект общей площадью 11 977 кв.м. Установлены границы особо охраняемых природных территорий местного значения и утверждены Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения (Приложения NN 1, 2, 3, 4, 5) (далее постановление N 1345).

Данное постановление было опубликовано 23 июня 2018 года в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна".

ООО "Семерка" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия постановления администрации МО "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345 "О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в МО "Зеленоградский городской округ" в части включения в парк "Санаторский" земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований указано, что ООО "Семерка" является собственником водолечебницы с котельной, расположенных по адресу: "адрес".

На основании договора аренды земельного участка от 28 декабря 2007 года ООО "Семерка" является также арендатором земельного участка площадью 7977 кв.м с кадастровым номером N, расположенного по вышеуказанному адресу. Земельный участок предоставлен обществу в аренду под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей реконструкцией их под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

02 октября 2019 года ООО "Семерка" получило разрешение N 39- RU39320000-352-2019 на реконструкцию здания по "адрес" в "адрес", площадью 892, 10 кв.м, сроком действия до 02 октября 2022 года.

15 октября 2019 года в адрес административного истца поступило уведомление от Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, которым общество уведомили о признании недействующим ранее выданного разрешения на реконструкцию водолечебницы, в связи с принятием постановления администрации МО "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 N 1345.

ООО "Семерка", считая, что данное постановление нарушает права и интересы общества, как собственника объектов недвижимости, поскольку невозможно использовать земельный участок по его целевому назначению, так как создание особо охраняемой природной территории запрещает собственнику объектов недвижимости и арендатору земельного участка реконструировать водолечебницу. Считает, что администрация городского округа незаконно изменила категорию земельного участка.

ООО "Семерка" просило суд признать принятое администрацией постановление N 1345 недействующим со дня его принятия в части включения земельного участка с кадастровым номером N в границы парка "Санаторский", признанного особо охраняемой природной территорией местного значения.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 мая 2020 года исковое заявление удовлетворено.

Апелляционный определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 21 октября 2020 года указанное решение суда отменено, вынесено новое решение, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

На вступившее в законную силу судебное ООО "Семерка" подало кассационную жалобу, в которой ставится вопрос о его отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Федеральный закон N ЗЗ-ФЗ).

Частью 4 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрено, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях (части 8, 9 статьи 2 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ).

Исходя из положений статьи 2, пункта 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 8 статьи 27, пункта 13 части 1 статьи 30 Устава МО "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением районного Совета депутатов МО "Зеленоградский район" от 30 сентября 2015 года N 283, суд правильно пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление N 1345 принято компетентным органом местного самоуправления.

Как следует из материалов административного дела с 04 октября 2006 года ООО "Семерка" является собственником водолечебницы и котельной общей площадью 894, 3 кв.м, расположенных по адресу: "адрес", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права.

ООО "Семерка" является арендатором земельного участка площадью 7 977 кв.м с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктом, разрешенное использование - под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей реконструкцией их под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения на основании договора N 815- КЗО/2007 аренды земельного участка от 28 декабря 2007 года. Срок аренды 49 лет до 09 августа 2056 года.

Согласно пункту 1.2 договора обременение и ограничение в использовании - режим хозяйствования, проживания и использования земельного участка расположенного во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск установлен в соответствии с пунктом 13 Положения о санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных мероприятий и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425.

Удовлетворяя заявленные требования ООО "Семерка" суд первой инстанции исходил из того, что приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 16 января 2020 года N 23 "Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в Калининградской области" особо охраняемой природной территории местного значения МО "Зеленоградский городской округ" Парку "Санаторский" присвоен профиль "дендрологический". В силу действующего Федерального закона N 33-ФЗ земельные участки в границах дендрологических парков предоставляются только государственным учреждениям и ботаническим садам, которые управляют парками. Доказательств о создании дендрологического парка для сохранения и восстановления объектов растительного и животного мира административным ответчиком суду не предоставлено. Суд первой инстанции посчитал, что создание парка "Санаторский", как особо охраняемой природной территории, препятствует Обществу восстановить здание водолечебницы, что нарушает права Общества, как собственника объекта недвижимости. Кроме того, административным ответчиком не представлены суду доказательства обоснованности создания особо охраняемой природной территории парка "Санаторский".

С такими выводами суда первой инстанции обоснованно не согласилась судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда.

Действительно, приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 16 января 2020 года N 23 в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 марта 2012 года N 69 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в Калининградской области, в который внесены парки "Западный" и "Санаторский", расположенные на территории МО "Зеленоградский городской округ" (созданные постановлением N 1345), относящиеся к ООПТ местного значения, категории "городские (поселковые) парки культуры и отдыха" с профилем "дендрологические" (под порядковыми номерами 5.31 и 5.32).

Как следует из письма Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области, парки "Западный" и "Санаторский" не относятся к категории особо охраняемых природных территорий регионального значения "дендрологические парки" с присущими данной категории особенностями правового режима, определенные Законом Калининградской области N 513. Обозначенный в Перечне профиль "дендрологический" указывает лишь на их специализацию по преобладающим объектам охраны.

Согласно п. 78 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" в случае, если доказательства были необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ), при решении на стадии производства по делу в суде апелляционной инстанции вопроса об их приобщении или истребовании не имеет значения, могли ли эти доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции.

Поскольку разъяснения Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области относительно принятых этим органом актов были необходимы для правильного разрешения дела и не были получены судом первой инстанции вследствие нарушения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции правильно исследовал их в судебном заседании.

В соответствии с п. 1.1, п. 1.2. Положения "Об особо охраняемой природной территории местного значения - "Парк "Санаторский" по "адрес" проспекту в "адрес"", утвержденного Постановлением администрации МО "Зеленоградский городской округ" N 1345 от 13.06.2018 года, особо охраняемая природная территория местного значения - "Парк "Санаторский" (далее - ООПТ) относится к городским (поселковым) паркам культуры и отдыха - озелененным территориям многофункционального направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенным для периодического массового отдыха населения.

ООПТ создана в целях сохранения и восстановления природного комплекса, имеющего эстетическое и экологическое значение для жителей муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Цели и задачи создания ООПТ не предполагают действия по охране редких объектов растительного и животного мира. Таким образом, довод истца о том, что если на ООПТ нет редких растений и животных, то такая территория не относится к ООПТ, является необоснованным.

Согласно ст. 2 Закона Калининградской области от 01.03.2016 N 513 "Об особо охраняемых природных территориях" дендрологические парки и ботанические сады - особо охраняемые природные территории, созданные для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

В свою очередь, городские (поселковые) парки культуры и отдыха - озелененные территории многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенные для периодического массового отдыха населения.

30.07.2020 года и 23.09.2020 года в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области (далее - Министерство) было направлено обращение об изменении профиля парков "Западный", расположенного в "адрес", и "Санаторский", расположенного в "адрес", Курортный проспект.

09.10.2020 года поступил ответ от Министерства, в котором указано, что данные парки не относятся к дендрологическим.

Этот ответ имеет важное значение, поскольку судом первой инстанции ошибочно сделан вывод о том, что данный парк является дендрологическими и в силу положений Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на такой ООПТ запрещена любая хозяйственная деятельность.

В соответствии со статьей 2 Закона Калининградской области от 01 марта 2016 года N 513 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Калининградской области N 513) особо охраняемые природные территории местного значения это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты решением органом местного самоуправления Калининградской области полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Городские (поселковые) парки культуры и отдыха это озелененные территории многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенные для периодического массового отдыха населения.

В силу части 1 статьи 3 Закона Калининградской области N 513 категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. С учетом целей создания, особенностей режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения выделяют следующие категории: городские (поселковые) парки культуры и отдыха; скверы.

Как следует из Положения об особо охраняемой природной территории местного значения "Парк "Санаторский" по "адрес" в "адрес" (приложение N 5 постановления N 1345) особо охраняемая природная территория местного значения - "Парк "Санаторский" относится к городским (поселковым) паркам культуры и отдыха - озелененным территориям многофункционального направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенным для периодического массового отдыха населения (п. 1.1).

ООПТ создана в целях сохранения и восстановления природного комплекса, имеющего эстетическое и экологическое значение для жителей МО "Зеленоградский городской округ" (п. 1.2).

ООПТ создана без перевода земель в категорию особо охраняемых территорий и объектов (п. 1.3).

Задачами создания ООПТ является сохранение и восстановление объектов растительного и животного мира, создание условий для отдыха и сохранение рекреационных ресурсов, обеспечение благоприятной окружающей среды на территории МО "Зеленоградский городской округ" (п. 2.1-2.4).

На ООПТ разрешается реконструкция и капитальный ремонт объектов инженерной инфраструктуры, расположенных на ООПТ (п. 3.2).

Довод административного истца о нарушении оспариваемым постановлением N 1345 его прав на использование земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с разрешенным видом использования, является несостоятельным, поскольку запрета на реконструкцию существующего объекта недвижимости в соответствни с требованиями природоохранного законодательства, не содержит.

Земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне РЗ 2 - зона санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма.

Согласно статье 79 Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградское городское поселение", утвержденных решением Совета депутатов МО "Зеленоградское городское поселение" от 18 декабря 2012 года N 173 в зоне санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма (РЗ 2) установлены основные виды разрешенного использования: санатории, гостиницы, в том числе скверы, парки, городские сады, туристические парки.

Таким образом, территориальная зона земельного участка допускает размещение парков.

Так же из материалов дела видно, что земельный участок, находящийся в аренде административного истца, расположен в пределах второй зоны санитарной охраны курорта "Зеленоградск". ООО "Семерка" обращалась арбитражный суд с заявлением об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство. Вступившими в законную силу судебными актами, В том числе определением Верховного Суда Российской Федерации N307-КГ17-16566 обществу отказано в удовлетворении иска по мотиву отсутствия государственной экологической экспертизы проектной документации. Таким образом, созданная ООПТ так же предполагает возможность реконструкции принадлежащего ООО "Семерка" здания с соблюдением экологических требований. Доводы общества о невозможности строительства на арендованном земельном участке исключительно в результате создания местной ООПТ не соответствуют обстоятельствам дела.

Ссылка административного истца на Постановление Правительства РФ от 19.02.2015 года N 138 Постановление Правительства РФ от 19.02.2015 N 138 "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон" является не состоятельной, поскольку данный порядок применяется к ООПТ федерального и регионального значения.

Как было указано выше парк "Санаторский" является ООПТ местного значения и к созданию данного парка указанные Правила не применяются.

Действующим законодательством не предусмотрено обоснование создания ООПТ местного значения, а также не предусмотрено получение согласия на создание природного парка, утверждение его границ и правовых режимов со всеми правообладателями земельных участков, находящихся на территории создаваемого парка.

Однако из имеющихся в деле материалов видно, что на территории ООПТ парк "Санаторский", в том числе арендованной ООО "Семерка" находится множество деревьев. Кроме того, на этой территории располагался парк и до 02 мировой войны. Таким образом, создание ООПТ с целью охраны зеленых насаждений произведено правомерно.

Ссылка административного истца на определение Верховного суда РФ N 71-АПГ17-9 от 15.02.2018 года является несостоятельной, поскольку административный истец оспаривал внесение изменений в Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградское городское поселение". Иск был удовлетворен по мотиву противоречия оспариваемых изменений Генеральному плану муниципального образования и отнесению земельного участка к землям общего пользования. Данное определение преюдициального значения не имеет, поскольку на сегодняшний день земельный участок находится в зоне РЗ-2 (в зоне, которую хотел установить истец), и которая позволяет производить реконструкцию существующего объекта, в связи, с чем права истца не нарушены.

ООПТ создана без перевода земель в категорию особо охраняемых территорий и объектов (п. 1.3).

Проанализировав природоохранное законодательство, суд апелляционной инстанции правильно учел принцип необходимости соблюдения при осуществлении деятельности по использованию особо охраняемой природной территории баланса частных и публичных интересов. Оспариваемое постановление N 1345 направлено на обеспечение эффективной охраны территории особо охраняемой природной территории местного значения - "Парк "Санаторский" и соблюдение баланса частных и публичных интересов в сфере охраны природного комплекса. По настоящему делу доказательств, объективно подтверждающих нарушение оспариваемым муниципальных: правовым актом каких-либо прав или законных интересов административного истца, не представлено.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в апелляционном определении суда. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 21 октября 2020 года по административному иску ООО "Семерка" к администрации МО "Зеленоградский городской округ" о признании недействующим нормативно-правового акта об установлении особо охраняемой природной территории - оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Семерка" - без удовлетворения.

Решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 21 октября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 09 марта 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: