Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 8а-2772/2021[88а-4279/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Зиновьевой К.В, с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трифоновой М.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Аминова Рината Харисовича поступившую в суд первой инстанции 11 января 2021 г. на решение Томского областного суда от 17 августа 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2020 г.

по административному делу N 3а-62/2020 по административному исковому заявлению Аминова Рината Харисовича о признании не действующим в части решения Думы города Томска от 27 ноября 2007 г. N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск".

Заслушав доклад судьи Конаревой И.А, объяснения участвовавших в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Томского областного суда представителя Аминова Р.Х.- Суберляка М.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска - Сильчук И.Р, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трифоновой М.К, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Аминов Ринат Харисович обратился в суд с административным иском о признании не действующим решения Думы города Томска от 27 ноября 2007 г. N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в части установления санитарно-защитной зоны Томского радиотехнического завода в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", путем ее отображения на картографических материалах Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", включая обосновывающие материалы.

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N. Согласно градостроительному плану земельного участка, весь участок находится в санитарно-защитной зоне Томского радиотехнического завода. Считает, что отображение указанной санитарно-защитной зоны, размер которой определен нормативно, на картографических материалах Генерального плана и Правил землепользования и застройки не соответствует нормам градостроительного законодательства, положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2, 1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружении и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38. Полагает, что тем самым установлены необоснованные ограничения по использованию принадлежащего ему земельного участка.

Решением Томского областного суда от 17 августа 2020 г. заявленные требования удовлетворены, постановлено: признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда решение Думы Города Томска от 27 ноября 2007 года N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в части отображения на схеме комплексной оценки территории - зоны с особыми условиями использования территории в составе материалов по обоснованию Генерального плана Города Томска ориентировочной санитарно-защитной зоны производственного объекта Томского радиотехнического завода, охватывающей земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; статью 32 Правил землепользования и застройки Города Томска в части отображения на карте зон с особыми условиями использования Территорий по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности ориентировочной санитарно-защитной зоны производственного объекта Томского радиотехнического завода, охватывающей земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в Инициальном печатном издании - Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2020 г, решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

В кассационной жалобе административный истец ставит вопрос об изменении решения Томского областного суда от 17 августа 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2020 г. в части признания оспариваемого акта не действующим со дня его принятия. В обоснование кассационной жалобы податель указывает на неверное применение судами норм процессуального права, поскольку полагает, что основания для принятия решения о признании оспариваемого нормативного акта не действующим со дня вступления в законную силу отсутствовали, поскольку материалы дела не содержали доказательств, подтверждающих обстоятельства применения оспариваемого нормативного акта в спорной части, на основании которого были реализованы права граждан и организаций, до принятия решения суда первой инстанции, или иные обстоятельства, препятствующие признанию нормативного акта не действующим со дня его принятия.

Относительно кассационной жалобы прокуратурой Томской области представлены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развитая территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", пункту 3 статьи 42, пункту 2 статьи 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения и охраны окружающей среды городских и сельских поселений, а также в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

При этом статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с разделом VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и. количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон, конкретные размеры и границы которых определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Пунктом 4.2 Санитарных правил определено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании в том числе предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации с учетом действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 Санитарных правил).

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 года N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" утверждена корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Томск", а также Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск". Указанное решение опубликовано 13 ноября 2007 года в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" N 49.1 без карты зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму в составе Правил землепользования и застройки.

Вместе с тем они были опубликованы для всеобщего доступа на официальном сайте администрации г. Томска (admin.tomsk.ru) и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования на сайте fgistp.economy.gov.ru. Генеральный план и материалы по его обоснованию, а также карта зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму размещены 9 мая 2012 года на сайте ФГИС ТП с уникальным идентификационным номером (УИН) N что подтверждается представленным в материалы дела диском CD-R о размещении карты зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму на официальном сайте администрации г. Томска.

Судом также установлено, что санитарно-защитная зона для Томского радиотехнического завода отображена на картографических материалах Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Из информации, представленной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области (письмо от 26 декабря 2019 года N, следует, что санитарно-защитная зона в установленном порядке в отношении Томского радиотехнического завода не устанавливалась.

С учетом установленных по делу обстоятельств, исходя из того, что законодательством не предусмотрено, что ориентировочные размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены непосредственно проектом документа территориального планирования и градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения на соответствующих картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки, отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Доводы кассационной жалобы представителя Аминова Р.Х. являются несостоятельными по следующим основаниям.

В силу пункта 1 части 2 статьи 2015 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2017 года N 37-П, от 6 июля 2018 года N 29-П и от 25 февраля 2020 года N 9-П следует, что само по себе признание нормативного правового акта недействующим не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта (Определение Конституционного Суда от 28.05.2020 N 1131-О).

Пункт 1 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, среди прочего устанавливают полномочие суда признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Данное полномочие суда, вытекающее из принципа самостоятельности судебной власти и являющееся одним из дискреционных полномочий суда, необходимых для эффективного осуществления правосудия, призвано обеспечить при определении судом момента, с которого будет признан недействующим нормативный правовой акт, учет судом в целях реализации принципа правовой определенности всех обстоятельств, свидетельствующих как о моменте, с которого оспариваемый нормативный правовой акт вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, так и о реализации на основании этого нормативного правового акта прав и свобод граждан и организаций (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2013 года N 761-О и от 20 апреля 2017 года N 793-О).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Суды первой и апелляционной инстанций, установив, что оспариваемые положения нормативного правового акта применялись, признали оспариваемый нормативный правовой акт в части недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

На применение оспариваемого нормативного акта указывал и сам административный истец в административном исковом заявление, ссылаясь на выдачу градостроительного плана земельного участка и имеющийся судебный спор в части указания в градостроительном плане сведений о наличии санитарно-защитных зон.

Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает правильной позицию судов первой и апелляционной инстанций о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения и не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, доводы которой основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, в связи с чем основания для их изменения по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

Безусловные основания для отмены или изменения судебных актов, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Томского областного суда от 17 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу- без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи