Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 66а-208/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В, Бутковой Н.А, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-186/2020 по апелляционной жалобе Горбачева В.В. на решение Верховного суда Республики Карелия от 1 декабря 2020 года по его административному иску о признании не действующим в части решения Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6 "Об утверждении проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения"

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А, объяснения представителя административного истца Тумакова А.С, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6 утверждён проект Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения (далее - Генеральный план, Правила землепользования и застройки).

Генеральный план и Правила землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения опубликованы на официальном сайте Прионежского муниципального района Республика Карелия "prionego.ru" 30 января 2015 года.

Названным нормативным правовым актом земельный участок с кадастровым номером N отнесён к функциональной зоне Р-4К (территории традиционного природопользования на территории исторических поселений (населенных пунктов) и к территориальной зоне Р-4К (территории традиционного природопользования на территории исторических поселений (населенных пунктов).

Горбачев В.В. обратился в Верховный суд Республики Карелия с административным иском, в котором просил признать не действующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения, утверждённые решением Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения 28 августа 2013 года N 6 в части отнесения принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне Р-4К; обязать Совет Прионежского муниципального района Республики Карелии и Совет депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения согласовать и внести в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения изменения, необходимые для включения участка с кадастровым номером N в территориальную зону, позволяющую осуществить возведение капитального строительства при строительстве базы отдыха на указанном земельном участке.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что за год до принятия оспариваемых нормативных правовых актов приобрёл указанный земельный участок с видом разрешённого использования "для строительства и эксплуатации базы отдыха". Отнесение земельного участка к территориальной зоне Р-4К, по мнению Горбачева В.В, не соответствует землепользованию, сложившемуся на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в связи с чем противоречит положению пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Административный истец полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его право на использование земельного участка по целевому назначению "для строительства базы отдыха".

Решением Верховного суда Республики Карелия от 1 декабря 2020 года административный иск удовлетворён частично; решение Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения" в части включения земельного участка с кадастровым номером N в состав функциональной зоны Р-4К "зона территории традиционного природопользования (на территории исторических поселений (населённых пунктов)" и территориальной зоны Р-4К "зона территорий традиционного природопользования на территории выявленных исторических поселений (населённых пунктов)" признано не действующим со дня вступления в законную силу решения суда, в остальной части требований в удовлетворении требований административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит исключить выводы суда, изложенные в мотивировочной части решения, начиная со слов "Однако ГрК РФ не содержит норм... " (6 абзац 10 страница решения суда) по "Следовательно, административный ответчик вправе установить... являются необоснованными" (4 абзац 12 страница решения суда) включительно.

Правительство Республики Карелия, Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в письменных возражениях на апелляционную жалобы выразили согласие с решением суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для изменения решения суда и считает его правильным.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 20 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

Согласно статье 24 Устава муниципального образования Шелтозерского вепсского сельского поселения, принятого решением XII сессии II созыва Совета Шелтозерского вепсского сельского поселения от 11 марта 2011 года (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, далее Устав муниципального образования Шелтозерского вепсского сельского поселения), представительным органом местного самоуправления Шелтозерского вепсского сельского поселения является Совет Шелтозерского вепсского сельского поселения.

Основываясь на нормах приведенного законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что решение Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6 "Об утверждении проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения" принято Советом Шелтозерского вепсского сельского поселения в соответствии с его полномочиями.

Подготовка проектов генерального плана и правил землепользования и застройки осуществляется с учетом результатов публичных слушаний по проектам, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24, часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 2 статьи 28, часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации по проектам генеральных планов поселений срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (часть 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

Пунктом 1 Положения о порядке проведения публичных слушаний в Шелтозерском вепсском сельском поселении, утверждённого в соответствии со статьёй 19 Устава Шелтозерского вепсского сельского поселения решением У1 сессии 1 созыва Совета Шелтозерского вепсского сельского поселении N 5 от 24 апреля 2006 года, закреплено правило о проведении публичных слушаний по вопросам местного значения не ранее, чем через 10 дней с момента опубликования (обнародования) муниципального нормативного-правового акта и не позже чем за 10 дней до его рассмотрения.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришёл к выводу о нарушении процедуры проведения публичных слушаний в части доведения предусмотренной законом информации до участников градостроительной деятельности при принятии Советом депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва решения от 28 августа 2013 года N 6 в связи с отсутствием доказательств публикации проекта оспариваемого нормативного правового акта.

Оценив допущенные нарушения как существенные, руководствуясь разъяснениями, содержащимися в пунктах 29 и 40 постановления Пленума Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в вышеуказанной части.

В части признания не действующим в части решения Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6 "Об утверждении проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шелтозерского вепсского сельского поселения" решение суда первой инстанции не оспаривается.

Судебная коллегия, руководствуясь положениями части 1 статьи 295, части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приведенные в абзаце втором пункта 79 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которым суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным жалобам, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции, полагает возможным проверить решение суда первой инстанции только в оспариваемой части.

Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверив оспариваемые административным истцом положения решения Совета депутатов Шелтозерского вепсского сельского поселения XXIX сессии II созыва от 28 августа 2013 года N 6, суд первой инстанции пришёл к выводу об их соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда, исходя из следующего.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующего назначения территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несёт функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории сельского поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана сельского поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что административный ответчик вправе был в соответствии с функциональной зоной Р-4К (территории традиционного природопользования на территории исторических поселений (населенных пунктов) установить территориальную зону Р-4К (территории традиционного природопользования на территории исторических поселений (населенных пунктов) в отношении спорного земельного участка. При это суд правильно учёл то обстоятельство, что обоснованность такого территориального планирования и функционального зонирования обусловлена статусом поселения, включённого перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утверждённый распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года N631-р.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о невозможности использования земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования - "для строительства и эксплуатации базы отдыха" подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 1 декабря 2020 года основано на анализе исследованных доказательств, должным образом мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 1 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Горбачева В.В. - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи