Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2021 г. по делу N 8а-151/2021-(8а-32814/2020)[88а-5048/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу администрации г. Донецка Ростовской области на решение Донецкого городского суда Ростовской области от 9 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года по административному исковому заявлению прокурора г. Донецка Ростовской области к администрации г. Донецка Ростовской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор г. Донецка Ростовской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Донецкий городской суд Ростовской области с административным иском о признании незаконным бездействия администрации г. Донецка Ростовской области (далее - администрация), выразившегося в непринятии мер по принятию административного лесохозяйственного регламента и проведении мероприятий по таксации городских лесов, о возложении на администрацию обязанности разработать административный лесохозяйственный регламент и выполнить работы по таксации городских лесов в соответствии с требованиями Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

В обоснование требований прокурор указал, что прокуратурой г..Донецка Ростовской области в ходе анализа в марте 2020 года исполнения органами местного самоуправления законов в сфере лесопользования, в деятельности администрации установлены нарушения федерального законодательства. Установлено, что на территории муниципального образования "Город Донецк" располагаются городские леса, которые не входят в лесной фонд. Площадь городских лесов г..Донецка составляет 10, 4 тыс. кв. м. Леса состоят из 16 кварталов. Земельные участки, занятые городскими лесами поставлены на кадастровый учет, право собственности на них за муниципальным образованием "Город Донецк" зарегистрировано в 2010 году. Последняя таксация лесов проведена в 2006 году, организация использования, охраны защиты, воспроизводства городских лесов г..Донецка Ростовской области осуществляется на основании неактуальной таксации, лесохозяйственный регламент городских лесов не разработан, административный регламент по предоставлению лесных участков в пользование, купле-продаже лесных насаждений отсутствует.

Кроме того, установлено, что в настоящее время использование городских лесов г..Донецка Ростовской области осуществляется в отсутствие актуального лесохозяйственного регламента. В рамках реализации муниципальной программы "Охрана окружающей среды в муниципальном образовании "Город Донецк", утвержденной постановлением администрации от 20 февраля 2014 года N на 2014-2020 года, бюджетные средства на проведение лесоустройства не выделялись. В муниципальном образовании "Город Донецк" в рамках реализации муниципальной программы "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование", утвержденной постановлением администрации от 10 декабря 2018 года N на 2019-2030 года, в качестве основного мероприятия пункта 2.3 предусмотрено разработка и утверждение лесохозяйственного регламента, однако расходы бюджета на эти цели не предусмотрены. В октябре 2019 года Ростовским межрайонным прокурором в администрацию было внесено представление об устранении указанных нарушений, которое не исполнено. Прокуратуре города стало известно об этом в ходе проведенной в марте 2020 года проверки. Вместе с тем администрация до настоящего времени в течение длительного времени вопрос о выделении необходимых денежных средств для выполнения пункта 2.3 Программы N при формировании бюджета муниципального образования "Город Донецк" не рассматривала. Отсутствие разработанного и утвержденного регламента по предоставлению лесных участков в пользование противоречит основным принципами предоставления муниципальных услуг, в том числе нарушает права неопределенного круга лиц на предоставление муниципальных услуг, так как не установлена процедура рассмотрения администрацией обращений граждан и хозяйствующих субъектов в данной сфере.

В процессе рассмотрения дела прокурор уточнил административные исковые требования, указав, что пунктом 32 приказа Рослесхоза от 12 декабря 2011 года N "Об утверждении Лесоустроительной инструкции" установлено, что таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации. Просил суд признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по постановке земельных участков, занятых городскими лесами, на кадастровый учет, направлению документов в Рослесхоз для издания приказа об организации лесничества (лесопарка), принятии административного лесохозяйственного регламента и проведении мероприятий по таксации городских лесов; возложить на администрацию обязанность принять меры для постановки земельных участков, занятых городскими лесами, на кадастровый учет; возложить на администрацию обязанность выполнить работы по таксации городских лесов в соответствии с требованиями ЛК РФ и главы V Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29 марта 2018 года N; возложить на администрацию обязанность предоставить в Рослесхоз для издания приказа об организации лесничеств (лесопарков) в городских лесах необходимые правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы; возложить на администрацию обязанность разработать административный регламент лесохозяйственный регламент в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Донецкого городского суда Ростовской области от 9 июня 2020 года административный иск прокурора г. Донецка Ростовской области удовлетворен, признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по постановке земельных участков, занятых городскими лесами на кадастровый учет, направлению документов в Рослесхоз для издания приказа об организации лесничества (лесопарка), принятии административного лесохозяйственного регламента и проведении мероприятий по таксации городских лесов. На администрацию возложена обязанность: принять меры для постановки земельных участков, занятых городскими лесами, на кадастровый учет; выполнить работы по таксации городских лесов в соответствии с требованиями ЛК РФ и главы V Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29 марта 2018 года N; предоставить в Рослесхоз для издания приказа об организации лесничеств (лесопарков) в городских лесах необходимые правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы; разработать административный регламент лесохозяйственный регламент в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года решение Донецкого городского суда Ростовской области от 9 июня 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 3 декабря 2020 года, администрация ставит вопрос об отмене решения Донецкого городского суда Ростовской области от 9 июня 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года. По мнению заявителя, обжалуемые судебные акты противоречат срокам, установленным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N "Об утверждении Лесоустроительной инструкции" (таксация лесов выполняется в течение двух лет), Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (срок заключения муниципального контракта составляет не менее 30 дней), Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2017 года N 72 "Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений" (срок согласования лесохозяйственного регламента составляет не менее 60 дней). Считает, что судами не учтен тот факт, что создаются и упраздняются лесничества приказами Федерального агентства лесного хозяйства, а не администрацией, что приводит к невозможности исполнения административным ответчиком решения суда в части разработки лесохозяйственного регламента до принятия приказа Федерального агентства лесного хозяйства о создании лесничества на территории муниципального образования "Город Донецк".

Определением судьи от 13 января 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы прокуратура г. Донецка выражает несогласие с доводами жалобы, указав, что администрация суммирует сроки, не принимая во внимание возможность их одновременного исполнения в течение установленного судом срока. Ссылается на то, что необходимые документы для издания приказа об организации лесничеств (лесопарков) в городских лесах в Федеральное агентство лесного хозяйства администрацией направлены только в декабре 2020 года. Полагает, что административный ответчик вправе обратиться в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, от администрации поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие ее представителя. На основании части 2 статьи 326 КАС РФ Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Заслушав доклад, выслушав прокурора Костюка А.И, возражавшего против доводов кассационной жалобы, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что на территории муниципального образования "Город Донецк" располагаются городские леса, которые не входят в лесной фонд. Площадь городских лесов г. Донецка Ростовской области составляет 10, 4 тыс. кв. м. Леса состоят из 16 кварталов. Земельные участки, занятые городскими лесами, поставлены на кадастровый учет, право собственности на них за муниципальным образованием "Город Донецк" зарегистрировано в 2010 году.

В ходе проверки установлено, что последняя таксация лесов проведена в 2006 году, организация использования, охрана, защита, воспроизводство городских лесов г. Донецка Ростовской области осуществляется на основании неактуальной таксации, лесохозяйственный регламент городских лесов не разработан, административный регламент по предоставлению лесных участков в пользование, купле-продаже лесных насаждений отсутствует.

Ростовским межрайонным прокурором 24 октября 2019 года мэру г. Донецка внесено представление об устранении нарушений законов об охране и использовании городских лесов, в котором указано на необходимость принять конкретные меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а также поставлен вопрос о привлечении должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения действующего законодательства, к дисциплинарной ответственности.

Администрация на представление Ростовского межрайонного прокурора от 24 октября 2019 года представила ответ о том, что лесохозяйственный регламент на территории муниципального образования "Город Донецк", а также таксация лесов г. Донецка отсутствуют ввиду нехватки бюджетных средств г. Донецка. Ориентировочная стоимость на разработку лесохозяйственного регламента и таксацию лесов в общей сложности составляет около 750 000 рублей. Вопрос о выделении бюджетных средств на проведение указанных работ в муниципальном образовании "Город Донецк" в рамках муниципальной программы "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование", утвержденной постановлением администрации от 10 декабря 2018 года N на 2019-2030 года будет рассмотрен повторно при формировании бюджета муниципального образования "Город Донецк" на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

На основании и во исполнение ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения (часть 5 статьи 2 ЛК РФ).

В соответствии со статьей 19 ЛК РФ мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 указанного Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых данным Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

Статьей 84 ЛК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся, в том числе, владение, пользование, распоряжение такими лесными участками (пункт 1 часть 1); органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (часть 1.1); органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2).

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения отнесены: организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (часть 1 статьи 87 ЛК РФ).

В силу части 3 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Согласно статье 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет лесных участков и государственная регистрация прав на лесные участки, ограничений прав на лесные участки, обременений лесных участков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Из анализа норм Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" следует, что субъектом, обладающим полномочиями по инициированию государственного кадастрового учета в отношении лесов, расположенных в границах муниципального образования, является орган местного самоуправления.

Определение границ лесного участка категории земель лесного фонда, обороны и безопасности, поселений (населенных пунктов), особо охраняемых природных территорий осуществляется в ходе проведения работ по лесоустройству (статья 67, часть 3 статьи 23 ЛК РФ) и землеустройству (пункт 3 статьи 69, статья 92 ЛК РФ, Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве").

В силу части 2 статьи 67 ЛК РФ правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией. Действующая в настоящее время лесоустроительная инструкция утверждена приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что обязанность по проведению мероприятий по лесоустройству, а также по осуществлению мер по постановке земельных участков, занятых городскими лесами, на кадастровый учет, возложенная на административного ответчика, им не исполнена. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об особо охраняемых природных территориях регионального значения с ограничениями режима их использования может привести к нарушениям требований земельного законодательства и законодательства об особо охраняемых природных территориях, связанным с предоставлением физическим и юридическим лицам в собственность, аренду, пользование, владение земельных участков в границах существующих особо охраняемых природных территорий и нарушениям в связи с этим режима их использования. Бездействие администрации в области лесоустройства нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду в целом и сохранение лесов в частности.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами судов обеих инстанций, поскольку в результате неисполнения такой обязанности были нарушены права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Доводы кассационной жалобы о том, что установленные обжалуемыми судебными актами сроки проведения работ по лесоустройству, не соответствует действующему законодательству, судом апелляционной инстанции проверялись и обоснованно признаны несостоятельными.

Иные доводы кассационной жалобы законность и обоснованность вынесенных судебных актов не опровергают, направлены на повторное исследование обстоятельств, переоценку доказательств и установление новых обстоятельств по делу, что в полномочия кассационного суда не входит.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Донецкого городского суда Ростовской области от 9 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Донецка Ростовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 19 февраля 2021 года.