Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 8а-3687/2021[88а-4568/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В. Зиновьевой К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Белова Виктора Ивановича и Лапухина Виктора Прокопьевича, поступившую в суд первой инстанции 3 февраля 2021 г. на решение Омского областного суда от 16 июля 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г.

по административному делу N 3а-101/2020 по административному исковому заявлению Белова Виктора Ивановича, Лапухина Виктора Прокопьевича к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим пункта 6 статьи 3 Закона Омской области от 24 апреля 2017 года N 1966-03 "О введение в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области".

Заслушав доклад судьи Конаревой И.А, объяснения участвовавших в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Омского областного суда представителей Белова В.И. и Лапухина В.П.- Абдрахманова М.Х. и Лучинина А.А, поддержавших доводы кассационной жалобы; представителя Законодательного собрания Омской области - Тихоновой М.А, представителя Губернатора Омской области - Сенокосовой Е.К, представителя Аппарата Губернатора и Правительства Омской области - Барановой Ю.В, представителя Министерства труда и социального развития Омской области - Аристарховой И.А, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы; заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маслаковой О.Г. об оставлении судебных постановлений без изменения, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Белов Виктор Иванович, Лапухин Виктор Прокопьевич обратились в суд с административным иском к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим пункта 6 статьи 3 Закона N 1966-ОЗ "О введение в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" в части распространения положений статьи 19 Кодекса (в редакции Закона N 1966-ОЗ) на правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением лиц, замещающих государственные должности Омской области, в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), возникшие с 30 декабря 2015 года до 4 мая 2017 года (даты вступления Закона N 1966-ОЗ в силу).

В обоснование заявленных требований указали, что замещали государственные должности Омской области. Распоряжением Губернатора Омской области от 19 апреля 2017 года N 113-р Белов В.И. освобожден 19 апреля 2017 года от замещаемой должности Министра промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области в связи с удовлетворением письменного заявления об отставке. Распоряжением Губернатора Омской области от 2 мая 2017 года N 119-р Лапухин В.П. 2 мая 2017 года освобожден от замещаемой должности Министра культуры Омской области в связи с удовлетворением письменного заявления об отставке. Распоряжениями Министерства труда и социального развития Омской области от 26 мая 2017 года административным истцам было отказано в установлении и выплате пенсии за выслугу лет со ссылкой на положения пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ. Вместе с тем, на момент обращения административных истцов за пенсией за выслугу лет действовала статья 19 Кодекса в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года N 1216-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Омской области", предусматривающая такие условия для установления указанной пенсии, которым административные истцы соответствовали. Административные истцы считают, что пункт 6 статьи 3 Закона N 1966-ОЗ в части придания обратной силы положениям пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ ухудшил правовое положение административных истцов, что не соответствует федеральному законодательству, так как законодатель Омской области не может произвольно отказываться от выполнения принятых Омской областью публично-правовых обязательств без предоставления надлежащего механизма соответствующего возмещения.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года N 50-АПГ16-29 статья 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и абзац третий статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-03 "Об областном бюджете на 2016 год" признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия. Однако, в нарушение статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Законодательное Собрание Омской области приняло нормативный правовой акт, которым преодолевается указанное определение. Дополнительно указали, что положения пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", на которые ссылаются административный ответчик и заинтересованные лица в обоснование своих возражений, касаются дополнительных гарантий, обусловленных фактом прекращения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, полномочий, к которым пенсионное обеспечение не относится. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19, 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (постановления от 24 октября 1996 года N 17-П, от 20 июля 2011 года N 20-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П).

Решением Омского областного суда от 16 июля 2020 г. отказано в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г, решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

В кассационной жалобе административный истцы ставят вопрос об отмене решения Омского областного суда от 16 июля 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г. с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований. Считают обжалуемые судебные акты незаконными, принятыми с неверным применением норм материального и процессуального права. В обоснование доводов кассационной жалобы указывают, что суды необоснованно отклонили ссылку заявителей на преюдициальное значение апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года по административному делу N 50-АПГ16-29. Не согласны административные истцы с толкованием судами положений пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По мнению подателя жалобы, обжалуемые судебные постановления приняты без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, несовместимо с положениями отдельных статей Конституции Российской Федерации.

Относительно кассационной жалобы Прокуратурой Омской области, Законодательным Собранием Омской области, Губернатором Омской области, Аппаратом Губернатора и Правительства Омской области, Министерством труда и социального развития Омской области, представлены возражения на кассационную жалобу, в которых заинтересованные лица и участвующий в деле прокурор полагают судебные акты судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными.

Административные истцы о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что также подтверждено в судебном заседании их представителями, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Судом первой инстанции установлено, что нормативный правовой акт в оспариваемой административными истцами части принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, процедуре его принятия, введения в действие и обнародования.

В соответствии с пунктами "а", "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее -Федеральный закон N184-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 39 Устава (Основного Закона) Омской области Законодательное Собрание Омской области принимает законы, постановления по предметам ведения Омской области, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и Омской области.

Закон в течение семи дней после принятия Законодательным Собранием Омской области направляется Губернатору Омской области для подписания и опубликования. Губернатор Омской области в течение четырнадцати дней с момента поступления областного закона подписывает и публикует его в соответствии с областным законом (пункт 1 статьи 42 Устава (Основного Закона) Омской области).

Согласно пункту 1 статьи 37 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" официальным опубликованием областных законов, постановлений Законодательного Собрания Омской области нормативного характера считается первая публикация их полного текста в официальных изданиях - газете "Омский вестник", "Ведомостях Законодательного Собрания Омской области" или первое размещение (опубликование) их полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в соответствии с федеральным законодательством.

Закон Омской области от 24.04.2017 N 1966-ОЗ "О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее- Закон N 1966-ОЗ) принят постановлением Законодательного Собрания Омской области от 20 апреля 2017 года N 83, подписан Губернатором Омской области и официально опубликован первоначально на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 24 апреля 2017 года.

Отказывая в удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт в его оспариваемой части принят в целях приведения регионального законодательства в соответствие с нормами федерального законодательства и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, проверяя решение суда в апелляционном порядке, с выводами суда согласился.

Выводы судов в данной части судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит обоснованными и состоятельными, основанными на правильном толковании норм материального права, которые подтверждаются всей совокупностью собранных и исследованных в ходе рассмотрения дела доказательств. Суды правильно применили нормы материального и процессуального права.

До 30 декабря 2015 года Федеральным законом N 184-ФЗ была определена система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и урегулированы отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 2.1).

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" были определены некоторые социальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (в редакции Закона Омской области от 08.12.2009 N 1216-ОЗ) (далее - Кодекс) лица, замещавшие государственные должности Омской области, получавшие денежное вознаграждение за счет областного бюджета, освобожденные от должностей в связи с прекращением исполнения полномочий (в том числе досрочно), имеют право на пенсию за выслугу лет, если освобождение от замещаемой государственной должности Омской области имело место не ранее 6 августа 1996 года, за исключением случаев, предусмотренных статьей 50 настоящего Кодекса. Пенсия за выслугу лет устанавливается к пенсии, назначенной в соответствии с федеральным законом.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ) статья 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ была дополнена пунктом 4, согласно которому в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным б", "г" пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона, либо в связи с

несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 данного Федерального закона.

Таким образом, федеральный законодатель определилусловия предоставления вышеуказанным лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), в частности, достижение пенсионного возраста или потеря трудоспособности в период осуществления ими полномочий.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 января 2018 года N 6-О указал, что участие федерального законодателя в регулировании отношений по предоставлению дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, не вступает в противоречие с конституционными положениями о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Определение же на уровне федерального закона применительно к таким общественным отношениям требований, которым должен соответствовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, принятый по предметам совместного ведения, имеет целью обеспечить согласование правового регулирования, осуществляемого законодателем субъекта, с конституционными принципами равенства, справедливости, соразмерности и сбалансированности.

Из смысла указанных норм в их системном толковании следует, что в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые самостоятельно устанавливают такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий (в том числе ежемесячную доплату к страховой пенсии, пенсию за выслугу лет и др.), но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне при реализации субъектом Российской Федерации данных полномочий.

Законом Омской области от 24 апреля 2017 года N 1966-ОЗ "О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее - Закон N 1966-ОЗ) статья 19 Кодекса была изложена в новой редакции.

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ лица, замещающие государственные должности Омской области на профессиональной постоянной основе, получающие денежное вознаграждение за счет средств областного бюджета и достигшие возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, или утратившие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Омской области, имеют право на пенсию за выслугу лет в связи с прекращением исполнения полномочий (в том числе досрочно) по основаниям, предусмотренным пунктом 2 данной статьи.

Пунктом 6 статьи 3 Закона N 1966-ОЗ установлено, что положения статьи 19 Кодекса (в редакции данного Закона) распространяются на правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением лиц, замещающих государственные должности Омской области, в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), возникшие с 30 декабря 2015 года, за исключением положений, предусматривающих размеры пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Омской области, и периоды замещения указанных должностей, а также положений, связанных с пенсионным обеспечением членов семей лиц, замещающих государственные должности Омской области, вступающих в силу со дня вступления в силу данного Закона.

С 30 декабря 2015 года до дня вступления в силу Закона N 1966-ОЗ для установления пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Омской области, применяются размеры пенсии за выслугу лет и периоды замещения указанных должностей, установленные статьей 19 Кодекса, без учета изменений, внесенных данным Законом.

Проанализировав положения абзаца первого пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона от 08 декабря 2009 года N 1216-ОЗ, суды пришли к правильному выводу о том, что они регулируют отношения, возникшие в связи с предоставлением лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий, а также о том, что целью установленного статьей 19 Кодекса дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, является компенсация утраченного дохода в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие достижения определенного возраста или инвалидности.

Исходя из изложенного, доводы подателей кассационной жалобы о том, что положения пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона N184 не распространяются на условия назначения пенсии за выслугу лет, поскольку социальные гарантии в области дополнительного пенсионного обеспечения предоставляются лицам, замещавшим государственные должности, не в связи с прекращением ими полномочий, а в связи с осуществлением в течение установленного срока особого вида трудовой деятельности и в качестве компенсации за запреты и ограничения, накладываемые на них в этот период, подлежат отклонению как основанные на неверном понимании и истолковании норм права.

Суд первой инстанции, с учетом приведенных выше положений федерального законодательства, имеющих большую юридическую силу, также пришел к правильному выводу о том, что принятие административным ответчиком оспариваемых положений Закона осуществлено в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ и обусловлено изменениями федерального законодательства.

Распространяя оспариваемой нормой действие положений статьи 19 Кодекса в редакции Закона N1966-ОЗ на правоотношения, возникшие с 30 декабря 2015 года, законодатель Омской области приводил областное законодательство в соответствие с федеральным, выполняя вышеуказанные требования об обязательности такого приведения.

Учитывая изложенное, доводы подателей кассационной жалобы о недопустимости распространения условий установления пенсии за выслугу лет, предусмотренных статьей 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ, на правоотношения, возникшие с 30 декабря 2015 года, являются необоснованными, противоречащими нормам, приведенных выше положений федерального законодательства.

Вопреки доводам подателей кассационной жалобы, судами верно отклонены ссылки административных истцов на определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года по делу N5 0-АПГ16-29, поскольку оспариваемые по настоящему делу нормы отличаются по смыслу и содержанию от положений Закона области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ, являвшегося предметом оценки Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении административного дела N50- АПГ16-29.

При таких данных судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований к отмене постановленных по делу судебных актов об отказе в удовлетворении административного иска Белова Виктора Ивановича и Лапухина Виктора Прокопьевича, поскольку не установлен факт несоответствия оспариваемого нормативного правового акта в части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нормативный правовой акт в оспариваемой административными истцами части принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, процедуре его принятия, введения в действие и обнародования.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами первой и апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам подателей кассационной жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, основаны на нормах действующего законодательства.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Омского областного суда от 16 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу- без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи