Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 г. по делу N 8а-22329/2020[88а-23882/2020]

Дело N 2а-863/2019

г. Краснодар 01.10.2020

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Шелудько В.В, рассмотрел в открытом судебном заседании поданную ДД.ММ.ГГГГ кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" на решение Камызякского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному иску Общества с ограниченной ответственностью "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" к Астраханской межрайонной природоохранной прокуратуре, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре о признании незаконными действий по проведению проверки исполнения природоохранного законодательства.

Заслушав доклад судьи ФИО2, представителя Общества с ограниченной ответственностью "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" по доверенности ФИО5, поддержавшего кассационную жалобу, прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капитан- ФИО6, просившую об оставлении судебных актов без изменения, ФИО1 кассационный суд общей юрисдикции, установил:

ООО "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" (Общество, ООО "На Калиновке") обратилось в Арбитражный суд "адрес" с заявлением, в котором с учетом уточнения требований просило признать незаконными действия Астраханской природоохранной прокуратуры по проверке исполнения ООО "На Калиновке" природоохранного законодательства. Признать незаконными и отменить: постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от ДД.ММ.ГГГГ в отношении исполнительного директора ООО "На Калиновке" ФИО7 и ООО "На Калиновке", постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от ДД.ММ.ГГГГ, представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих от ДД.ММ.ГГГГ N, предостережение о недопустимости нарушения закона от ДД.ММ.ГГГГ; признать незаконными и отменить акты осмотра N, 2, 3 от ДД.ММ.ГГГГ; признать незаконными и отменить расчеты размера вреда, причиненного вследствие нарушения лесного законодательства лесным насаждениям, заготовка древесины которых допускается (незаконная вырубка, выкапывание, уничтожение или повреждение до степени прекращения роста деревьев).

Требования мотивированы тем, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ природоохранным прокурором проведена проверка соблюдения Обществом требований природоохранного законодательства на территории "адрес".

По результатам прокурорской проверки Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой вынесены постановления о возбуждении в отношении Общества и его исполнительного директора дел об административных правонарушениях, представление об устранении нарушений закона, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Также природоохранным прокурором вынесено постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании Общества, в Камызякский районный суд "адрес" - исковое заявление о взыскании с Общества и его исполнительного директора ущерба, причиненного окружающей среде.

ООО "На Калиновке" полагает, что прокурорская проверка проведена с нарушением требований действующего законодательства, поскольку соответствующее решение о проведении таковой прокурором не принималось.

Ссылаясь на нарушение своих прав и законных интересов, Общество просило об удовлетворении требований.

Вступившим в законную силу определением Арбитражного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ дело передано для рассмотрения по подсудности в Астраханский областной суд, который направил дело для рассмотрения в Камызякский районный суд "адрес".

В ходе рассмотрения дела прокурор против удовлетворения требований возражал, указывая на то, что природоохранная прокуратура проводила оспариваемые мероприятия не в рамках прокурорской проверки, а в качестве рейдовых мероприятий.

Решением Камызякского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе ООО "На Калиновке" просит об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

На кассационную жалобу Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой поданы возражения, в которых содержится просьба об оставлении обжалуемых решений без изменения, кассационной жалобы Общества - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие иных лиц, участвующих в деле.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего дела.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В целях реализации указанных конституционных предписаний статья 218 КАС РФ предоставляет право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, лицам, чьи права, по их мнению, нарушены решениями, действиями (бездействием) упомянутых публичных органов.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов лица, обратившегося в суд.

По настоящему делу имеется необходимая совокупность указанных условий.

Отказывая в административном иске, суды пришли к выводу о том, что Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой во исполнение задания Волжской межрегиональной прокуратуры от ДД.ММ.ГГГГ N совместно со специалистами Службы природопользования и охраны окружающей среды "адрес", ГКУ "Астраханьлес" проведены рейдовые мероприятия, направленные на усиление контроля за соблюдением требований лесного законодательства пользователями лесных участков, расположенных на территории Камызякского и "адрес"ов "адрес", что не является прокурорской проверкой.

Суды также пришли к выводу о том, что Закон о прокуратуре на прокурора не возлагает безусловной обязанности по вынесению решения о проведении прокурорской проверки, заблаговременному ознакомлению руководителей организации о предстоящих проверках, а также не предъявляет каких-либо императивных требований к содержанию и форме документов, оформляемых по результатам проверочных мероприятий.

С выводами судов согласиться нельзя, поскольку они не соответствуют фактическим обстоятельствам рассмотренного дела и закону, регулирующему возникшие правоотношения. В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Из содержания части 1 статьи 21 Закон о прокуратуре следует, что предметом надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов (далее - прокурорский надзор), помимо иного является соблюдение руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре (частям 2, 3, 4 и 11) при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия. Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

Приказом Генпрокуратуры России от ДД.ММ.ГГГГ N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" утверждены типовые формы решения о проведении проверки (приложение N 1), мотивированного решения о расширении предмета проверки (приложение N 2), акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона (приложение N 3).

Из системного анализа правовых норм, регламентирующих порядок прокурорского надзора за исполнением законов (главы I раздела III Закона о прокуратуре), следует, что таковой осуществляется в форме проверок и ревизий, по результатам которых в случае выявления в деятельности поднадзорных субъектов правоприменения нарушений законности, прокурором принимаются такие меры прокурорского реагирования, как протест прокурора, представление прокурора об устранении нарушений закона (представление), предостережение о недопустимости нарушения закона (предостережение).

Что касается прокурорской проверки, то она как одна из форм прокурорского надзора за соблюдением законности производится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки, и решения, принимаемого прокурором в установленной Приказом Генпрокуратуры России от ДД.ММ.ГГГГ N 172 форме, и направляемого руководителю (иному уполномоченному лицу) проверяемого органа (организации).

По общему правилу, установленному пунктом 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", при осуществлении прокурорского надзора положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются. Вместе с тем, общие начала и смысл прокурорского надзора не предполагают возможности произвольного лишения проверяемого лица права на предоставление любого рода фактических данных относительно предмета проверки, тем более при установленной Законом о прокуратуре обязанности прокурора по доведению до сведения проверяемой организации соответствующего решения с обязательным указанием в нем цели, основания и предмета проверки.

Из материалов дела: копий постановлений от ДД.ММ.ГГГГ о возбуждении в отношении должностного лица ООО "На Калиновке", ООО "На Калиновке" дел об административных правонарушениях по части 4 статьи 8.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесенных в отношении ООО "На Калиновке" предостережения от ДД.ММ.ГГГГ, представления от ДД.ММ.ГГГГ N, иных документов следует, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ прокурором проведена проверка соблюдения требований лесного законодательства пользователем лесного участка - ООО "На Калиновке".

При этом, данных о поступлении в органы прокуратуры информации о фактах нарушения ООО "На Калиновке" закона, требующих проведения проверки, и вынесения соответствующего решения о проведении таковой прокурором, обязанным в силу процессуального закона доказывать законность оспариваемых действий, не представлено. Не оспаривалось в ходе рассмотрения дела по существу и того факта, что решение о проведении проверки в отношении Общества прокурором не выносилось. Выводы судов, расценивших оспариваемую проверку в качестве рейдового мероприятия, проведенного во исполнение задания Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры от ДД.ММ.ГГГГ N (Задание), не соответствует материалам дела, поскольку как указывалось выше, в отношении Общества проведена проверка, а не рейд.

Кроме того, из содержания представленного прокурором в дело Задания усматривается, что межрайонным природоохранным прокурорам предписано провести проверку исполнения требований законодательства в сфере лесопользования в отношении исполнения территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в лесной сфере, в том числе законодательства, направленного на противодействие коррупции со стороны отдельных сотрудников правоохранительных органов, оказывающих покровительство организованным преступным группам, занимающимся незаконной заготовкой древесины. В частности, согласно пункту 2.44 Заданиям следует, прокурорам необходимо проверить территориальные органы Росимущества, в том числе посредством проведения рейдов, в части соблюдения ими правил реализации древесины, полученной при осуществлении деятельности по использовании лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов; ведения предпринимательской деятельности, связанной с производством изделий из древесины.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что по результатам проведенной прокурорской проверки в отношении Общества приняты меры прокурорского реагирования: составлены протоколы об административном правонарушении, вынесены предостережение, представление.

При этом решение о проведении прокурорской проверки ООО "На Калиновке" с указанием ее цели, основания и предмета в порядке, установленном статьей 21 Закона о прокуратуре, Приказом Генпрокуратуры России от ДД.ММ.ГГГГ N 172, не принималось. О предстоящей прокурорской проверке Общество не уведомлялось, возможности представить проверяющим фактические сведения относительно предмета проверки не имело.

При изложенных обстоятельствах настоящего дела с учетом правового регулирования вопросов осуществления прокурорского надзора суды необоснованно отказали обществу в требованиях о признании незаконными действий прокурора по проведению в отношении ООО "На Калиновке" прокурорской проверки с нарушением требований статьи 21 Закона о прокуратуре.

В указанной части решения судов подлежат отмене с принятием нового - о признании незаконными действий Астраханской межрайонной природоохранной прокуратуры по проведению проверки исполнения Обществом с ограниченной ответственностью "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" природоохранного законодательства без соблюдения требований, установленных статьей 21 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N "О прокуратуре Российской Федерации".

Требования административного истца об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, отмене актов осмотра и расчетов вреда предметом рассмотрения в рамках административного дела являться не могут. Руководствуясь статьей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ФИО1 кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Камызякского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконными действия Астраханской межрайонной природоохранной прокуратуры по проведению проверки исполнения Обществом с ограниченной ответственностью "Рыболовно-охотничья база семейного отдыха "На Калиновке" природоохранного законодательства без соблюдения требований, установленных статьей 21 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N "О прокуратуре Российской Федерации".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи: