Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2021 г. по делу N 8а-787/2021-(8а-23690/2020)[88а-3765/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Пушкаревой Н.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Петренко Анастасии Павловны, поданной через суд первой инстанции 9 декабря 2020 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2020 года по административному делу N 3а-801/2019 по административному исковому заявлению Петренко Анастасии Павловны о признании недействующими Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107, и приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122, в части установления функциональных и территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохиной М.В, полагавшей оспариваемый судебный акт подлежащим оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск (далее также - Генеральный план города Красноярска).

Приложением N 1 "Положение о территориальном планировании" и приложением N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к указанному решению земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесен к двум функциональным зонам - зоне перспективного освоения и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее также - Правила, Правила землепользования и застройки), согласно пункту 1 статьи 11 которых границы территориальных зон устанавливаются (отображаются) на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, являющейся приложением N 1 к настоящим Правилам.

Указанные решения Красноярского городского Совета депутатов опубликованы в периодическом печатном издании "Городские новости" от 25 марта 2015 г. N 40 и от 15 июля 2015 г. N 102 соответственно.

Петренко А.П, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес", обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Генерального плана города Красноярска в части отнесения вышеуказанного земельного участка к двум функциональным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий, и приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск в части отнесения данного земельного участка к двум территориальным зонам - автомобильного транспорта (ИТ) и зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

В обоснование требований указала, что она на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". Указанный земельный участок был приобретен для строительства индивидуального жилого дома и имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", однако поскольку он находится в двух функциональных зонах, а также в двух территориальных зонах, возникла неопределенность его правового режима, при которой ограничения, установленные для территориальной зоны ИТ прямо противоречат ограничениям, установленным для зоны Ж-1, что не позволяет использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием.

Согласно уведомлению администрации города Красноярска от 13 мая 2019 года, отнесение земельного участка к двум территориальным зонам, одна из которых является зоной ИТ, исключает возможность размещения индивидуального жилого дома на земельном участке.

Считает, что территориальное зонирование, установленное в отношении земельного участка, противоречит положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не отвечает требованиям принадлежности указанного земельного участка только к одной территориальной зоне. Функциональные зоны установлены Генеральным планом без учета положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку они должны соответствовать территориальным зонам.

Решением Красноярского краевого суда от 3 декабря 2019 года требования административного истца удовлетворены, признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда приложение N 1 "Положение о территориальном планировании", приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N двух функциональных зон; приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов", в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N двух территориальных зон.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2020 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.

В кассационной жалобе Петренко А.П. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2020 года, указывая на нарушение судом норм материального права, просит оставить в силе решение Красноярского краевого суда от 3 декабря 2019 года.

Заявитель, ссылаясь на положения, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, а также пунктом 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, настаивает, что установленная в границах земельного участка территориальная зона ИТ обозначает планируемую к возведению территорию общего пользования - автомобильную дорогу, что приводит к невозможности использования земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а установление в границе земельного участка двух территориальных зон, в том числе зоны ИТ, которая обозначает границы территории общего пользования, противоречит действующему законодательству.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание, организованное с использованием видеоконференц-связи с Красноярским краевым судом, не явились, возражений не представили. Согласно справке Красноярского краевого суда представитель Красноярского городского Совета депутатов Свечникова Д.И. покинула здание краевого суда до начала судебного заседания. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом апелляционной инстанции.

Как установлено при рассмотрении дела, Петренко А.П. является собственником земельного участка общей площадью 1004 кв.м с кадастровым номером N расположенного по адресу: "адрес", право собственности зарегистрировано 9 октября 2017 года.

Данный земельный участок поставлен на государственный учет 4 марта 2009 года и имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

Согласно сведениям из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности от 12 ноября 2019 года, Генеральным планом (приложение N 1 и приложение N 3 к решению от 13 марта 2015 года N 7-107) земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками (1-3 этажа), зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий. Картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением от 07 июля 2015 N В-122), в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлены территориальные зоны: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зона территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Разрешая заявленные требования, суд первой исходил из того, что территориальное зонирование, установленное приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером N, противоречит предписаниям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не отвечает требованиям принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне, нахождение указанного земельного участка в двух территориальных зонах, предусматривающих различные виды разрешенного использования, создает неопределенность его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему земельного участка. Также суд пришел к выводу, что установлением в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции указал на наличие оснований для признания нормативных правовых актов в оспариваемой части недействующими.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении требований административного истца, судебная коллегия апелляционной инстанции пришла к выводу о том, что Генеральный план города Красноярска и Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат нормативных правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, с учетом фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции исходил из того, что установленная в правилах землепользования и застройки города Красноярска в отношении земельного участка истца территория общего пользования не является территориальной зоной, для которой не устанавливается градостроительный регламент, что не нарушает требований статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично- дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 ГрК РФ.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

В Положении о территориальном планировании, содержащемся в Генеральном плане города Красноярска, имеется указание на функциональную зону объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий отображена в приложении N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)". При этом из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок частично расположен на территории улично-дорожной сети.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) и зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Как указано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Градостроительный регламент территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (ИТ) предусматривает нахождение в этой зоне территорий общего пользования (код 12.0). Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540, код 12.0 включает вид разрешенного использования, в том числе размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог в границах населенных пунктов.

С учетом приведенного правового регулирования, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Отклоняя доводы кассационной жалобы о том, что установленная в границах земельного участка территориальная зона ИТ обозначает только планируемую к возведению территорию общего пользования - улично-дорожную сеть, кассационный суд исходит из того, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Не могут являться основанием для отмены апелляционного определения доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование препятствует осуществлению прав Петренко А.П, как собственника земельного участка, в соответствии с видом его разрешенного использования. Судебная коллегия отмечает, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В оспариваемых нормативных правовых актах функциональные и территориальные зоны установлены не произвольно, а с учетом планируемого размещения магистральной улицы общегородского значения, регулируемого движения.

Иные доводы кассационной жалобы не опровергают правильных выводов суда апелляционной инстанции, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на неправильном толковании положений законодательства, в связи с чем не могут служить основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены апелляционного определения Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2020 года в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Петренко А.П. удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи