Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 66а-229/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Пластинина И.В, судей Головкиной Л.А. и Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-223/2020 по апелляционной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Ненецкого автономного округа о признании не действующим в части закона Ненецкого автономного округа от 1 июля 2008 года N 35-ОЗ "О гарантиях лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления в Ненецком автономном округе".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца Парфеновой Е.Г, представителя административного ответчика Собрания депутатов Ненецкого автономного округа - Шаховой Л.А,

УСТАНОВИЛА:

26 июня 2008 года Собранием депутатов Ненецкого автономного округа был принят, а 1 июля 2008 года главой администрации Ненецкого автономного округа подписан закон Ненецкого автономного округа N 35-оз "О гарантиях лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления в Ненецком автономном округе" (далее - Окружной закон), который опубликован 1 июля 2008 года в "Сборнике нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа" N 29.

Статья 6 Окружного закона регулирует вопросы пенсионного обеспечения лиц, замещающих выборные должности местного самоуправления.

Частью 1 указанной статьи предусмотрено, что лица, указанные в части 2 статьи 1 настоящего закона (глава муниципального образования, депутат представительного органа местного самоуправления, осуществляющий полномочия на постоянной профессиональной основе) имеют право на пенсию за выслугу лет к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях"), пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее - пенсия за выслугу лет) в случае прекращения полномочий по следующим основаниям: 1) истечение срока полномочий; 2) отставка по собственному желанию в связи с выходом на страховую пенсию либо установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Частями 5 и 6 статьи 6 Окружного закона предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий лица, замещающего выборную должность местного самоуправления, вследствие инвалидности, полученной в результате исполнения должностных обязанностей, устанавливается пенсия за выслугу лет к страховой пенсии по инвалидности, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", без предъявления требований к стажу замещения муниципальной должности в следующих размерах: 1) инвалидам I и II групп - в размере, не превышающем 35 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий; 2) инвалидам III группы - в размере, не превышающем 30 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий.

В случае смерти лица, замещающего выборную должность местного самоуправления, связанной с исполнением им должностных обязанностей, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", в размере, не превышающем 20 процентов от денежного содержания по должности, замещаемой на день его смерти.

Прокурор Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением и с учётом уточнений просил признать недействующими: часть 1 статьи 6 Окружного закона в той мере, в которой право за выслугу лет к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей", имеют лица, замещавшие выборные должности местного самоуправления, указанные в части 2 статьи 1 Окружного закона, и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по муниципальной должности, а также полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);

части 1, 5 и 6 статьи 6 Окружного закона в той мере, в которой данные нормы предусматривают возможность выплаты лицам, указанным в частях 1, 5 и 6 статьи 6 Окружного закона, пенсии за выслугу лет к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности) и к пенсии по случаю потери кормильца, назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемыми положениями круг лиц, которым могут быть предоставлены дополнительные гарантии в виде пенсии за выслугу лет, необоснованно расширен, что противоречит части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, имеющего большую юридическую силу.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года заявленные требования удовлетворены. Оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик Собрание депутатов Ненецкого автономного округа просит отменить решение суда, в связи с неправильным применением норм материального права, в удовлетворении заявленных требований отказать.

На апелляционную жалобу административным истцом представлены возражения, а губернатором Ненецкого автономного округа - отзыв.

Представитель административного ответчика Собрания депутатов Ненецкого автономного округа в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного истца просил апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Губернатор Ненецкого автономного округа в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия не нашла оснований для отмены или изменения оспариваемого решения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал, что в соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Частью 1 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим федеральным законом.

Законы Ненецкого автономного округа - нормативные правовые акты, входящие в нормативную правовую систему (законодательство), основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов с большей юридической силой, регулирующие наиболее значимые и устойчивые общественные отношения, принимаемые Собранием депутатов округа либо путем референдума. В случае противоречия между нормативными правовыми актами действует нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой (части 1 и 2 статьи 2, часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 32 закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 года N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа").

Собрание депутатов Ненецкого автономного округа - законодательный (представительный) орган государственной власти округа - является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Ненецкого автономного округа, осуществляет, в том числе, законодательное регулирование по предметам ведения округа и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий округа и принимает законы Ненецкого автономного округа (статья 19, пункт "б" части 1 статьи 25, часть 1 статьи 28 Устава Ненецкого автономного округа).

"Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа" является одним из официальных периодических изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты Ненецкого автономного округа (часть 1 статьи 26.1 закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 года N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа").

Таким образом, Окружной закон принят в пределах предоставленных полномочий Собранию депутатов Ненецкого автономного округа, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Спор по указанным обстоятельствам отсутствует.

Рассматривая доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Окружного закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о наличии такого противоречия.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ часть 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена вторым абзацем, согласно которому в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего федерального закона.

Между тем, статья 6 Окружного закона в соответствие с указанными требованиями федерального законодательства не приведена, вышеназванных ограничений не содержит.

Пунктом 1 указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" установлено, что лица, замещавшие государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшие денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Таким образом, вышеуказанным лицам предусмотрена возможность установления ежемесячной доплаты только к страховой пенсии по старости (инвалидности), либо к досрочно назначенной пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" и, соответственно, только в случае наступления права на получение таких пенсий.

Пунктом 10 данного указа рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего указа за счет собственных средств.

Как верно указал суд первой инстанции, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа не учло вышеуказанные рекомендации, при этом право субъекта Российской Федерации устанавливать больший объём социальных гарантий указ не содержит.

Вопреки доводам Собрания депутатов Ненецкого автономного округа, указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации).

Обоснованно сделан судом вывод и о том, что предусмотренное частью 6 статьи 6 Окружного закона право членов семьи умершего лица, замещавшим выборную должность местного самоуправления в Ненецком автономном округе, на получение пенсии за выслугу лет к пенсии по случаю потери кормильца является производным от права на получение данной пенсии самим лицом, замещавшим выборную должность, и, соответственно, в случае отсутствия по указанным выше мотивам такого права у умершего лица, отсутствует право на пенсию и у членов его семьи.

Довод апелляционной жалобы, что Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ часть 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена вторым абзацем, а не статья 40 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена частью 5.1, как указано в решении, на правильность обжалуемого решения не влияет.

Довод административного ответчика о том, что положения абзаца второго части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ могут применяться только в связи с прекращением полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и не должны распространяться на лиц, которые продолжают осуществлять данные полномочия, основаны на неверном толковании данной правовой нормы.

Вопреки доводам административного ответчика, оспариваемые положения Окружного закона затрагивают интересы неопределённого круга лиц Ненецкого автономного округа, поскольку предусматривают расходование средств местных бюджетов.

Иные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного ответчика по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с данной оценкой у судебной коллегии не имеется.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

С учётом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи