Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 66а-1707/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.Г, Кольцюка В.М, с участием прокурора Слободина С.А, при секретаре Молчановой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1718/2020 по апелляционным жалобам административного ответчика Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области, лица, не привлеченного к участию в деле - Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области на решение Московского областного суда от 8 декабря 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Московского межрегионального транспортного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Совету депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области о признании недействующим в части решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 2 апреля 2019 года N 11/13 "Об утверждении правил благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа Московской области".

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г, объяснения представителей административного ответчика Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области и заинтересованного лица администрации Наро-Фоминского района Московской области Сорокиной Е.И, лица, не привлеченного к участию в деле - Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области Чибиряева И.С, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 2 апреля 2019 года N 11/33 утверждены Правила благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа Московской области (далее - Правила благоустройства).

Текст документа опубликован 12 апреля 2019 года в издании "Основа" N 14.

Настоящее решение вступило в силу с даты его официального опубликования.

Пунктом 5 статьи 14 Правил благоустройства предусмотрено, что благоустройство полосы отвода железной дороги проектируется с учетом действующих строительных норм и правил.

Пункт 10 статьи 63 Правил благоустройства предусматривает, что с началом снегопада в первую очередь противогололедными средствами обрабатываются наиболее опасные для движения транспорта участки магистралей и улиц - крутые спуски, повороты и подъемы, мосты, эстакады, тоннели, тормозные площадки на перекрестках улиц и остановках общественного пассажирского транспорта, перроны и площади железнодорожных вокзалов и иные места массового посещения.

Пунктом 8 статьи 64 Правил благоустройства установлено, что высота травяного покрова на территории городского округа, в полосе отвода автомобильных и железных дорог, на разделительных полосах автомобильных дорог, территориях, прилегающих к автозаправочным пунктам и иным объектам придорожного сервиса, не должна превышать 20 см.

Пункт 2 статьи 65 Правил благоустройства предусматривает запрет выпаса скота и птицы на территориях улиц в полосе отвода автомобильных и железных дорог, садов, скверов, лесопарков, в рекреационных зонах городского округа.

Подпунктом "и" пункта 1 статьи 67 Правил благоустройства обязанности по организации и/или производству работ по уборке и содержанию территорий и иных объектов возлагаются по содержанию зеленых насаждений, расположенных в пределах полосы отвода автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов - на собственников, владельцев автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов.

Московский межрегиональный транспортный прокурор в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в Московский областной суд с иском к Совету депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области о признании со дня вступления решения суда в законную силу недействующими Правил благоустройства в части пункта 5 статьи 14 в полном объеме; пункта 10 статьи 63 в части слов "перроны и площади железнодорожных вокзалов"; пункта 8 статьи 64, пункта 2 статьи 65, подпункта "и" пункта 1 статьи 67 в части слов "железных дорог".

В обоснование требований указал, что данный нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует федеральному законодательству и подлежит отмене. По мнению прокурора, у муниципалитета отсутствуют полномочия по регулированию вопросов, связанных с содержанием земель федерального железнодорожного транспорта, железнодорожных путей и сооружений инфраструктуры железнодорожного транспорта, расположенных на земельных участках, являющихся федеральной собственностью.

В нарушение норм федерального законодательства административным ответчиком в оспариваемой части Правил благоустройства установлены требования, предусматривающие порядок содержания объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, в том числе находящихся в федеральной собственности, указывает на существование угрозы нарушения прав и законных интересов Российской Федерации, владельцев транспортной инфраструктуры, в том числе путем привлечения хозяйствующих субъектов за несоблюдение оспариваемых положений Правил благоустройства к административной ответственности, поскольку за несоблюдение требований санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта, за ненадлежащее состояние и содержание дорог, подъездных путей, объектов, находящихся в полосе отвода (отчуждения) автомобильных и железных дорог, установлена административная ответственность.

Полоса отвода железных дорог на основании соответствующих договоров аренды передана в пользование ОАО "РЖД", которое также является владельцем ряда объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта. Кроме того, отдельные объекты железнодорожной транспортной инфраструктуры могут находиться на муниципальных землях и в собственности или на ином праве у юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

В целях приведения нормативного правового акта в соответствие с требованиями федерального законодательства Московско-Смоленской транспортной прокуратурой принесен протест на решение Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 2 апреля 2019 года N 11/33 "Об утверждении Правил благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа Московской области" в части, касающейся вопросов деятельности железных дорог. Решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 29 сентября 2020 года N4/52 протест прокурора оставлен без удовлетворения.

Решением Московского городского суда от 8 декабря 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Оспариваемые нормативные положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик Совет депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области просит решение суда отменить, считает его незаконным и необоснованным, просит принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылается на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неверное толкование примененного законодательства, указывает, что исследование в судебном заседании административного дела, касающегося оспаривания в части аналогичного нормативного правового акта городского округа Домодедово Московской области, не имеет отношения к рассматриваемому делу; указание в решении суда о неявке в судебное заседание представителей сторон не соответствует нормам процессуального права, так как все лица, участвующие в деле, направили в судебное заседание представителей; считает, что поскольку земли железнодорожного транспорта расположены в пределах границ Наро-Фоминского городского округа, установленных законом Московской области, требования к благоустройству территории городского округа могут быть установлены только Правилами благоустройства; Правила благоустройства аналогичны нормам, содержащимся в Законе Московской области N 191/2014 -О3 "О регулировании дополнительных вопросов в сфере благоустройства в Московской области".

В апелляционной жалобе лицо, не привлеченное к участию в деле - Главное управление государственного административно-технического надзора Московской области (далее - Госадмтехнадзор) просит восстановить пропущенный срок на подачу апелляционной жалобы, решение суда отменить и направить административное дело на новое рассмотрение, указывает, что предмет иска затрагивает их права, поскольку в полномочия Госадмтехнадзора входит надзор за состоянием и содержанием, своевременностью и качеством уборки мест общественного пользования, массового посещения и отдыха, соблюдением норм и правил озеленения, соблюдением порядка и условий содержания территорий.

Определением Московского областного суда от 8 февраля 2021 года срок на подачу апелляционной жалобы Госадмтехнадзору восстановлен.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, заместителем прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры представлены возражения, в которых считает обжалуемое решение законным и обоснованным.

В заседание суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица ОАО "РЖД" не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося лица.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области - без удовлетворения, апелляционную жалобу Госадмтехнадзора - без рассмотрения, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Как следует из содержания административного искового заявления, круг лиц, участвующих в деле, прокурором, пользующимся процессуальными правами и обязанностями административного истца, при подаче административного искового заявления в качестве административного ответчика указан Совет депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области, определением судьи Московского областного суда от 5 ноября 2020 года в качестве заинтересованных лиц привлечены ОАО "РЖД" и администрация Наро-Фоминского района Московской области.

Каких-либо процессуальных решений в порядке, установленном статьями 41, 43, 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о привлечении к участию в деле Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области и о его процессуальном статусе судом не принималось, данный орган о слушании дела не извещался. Апелляционная жалоба на решение суда подана после обращения к нему административного ответчика об оказании помощи в обжаловании судебного акта.

В данном случае из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении Госадмтехнадзора разрешен вопрос о его правах и обязанностях, следовательно, апелляционная жалоба по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое решение Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 2 апреля 2019 года N 11/13 "Об утверждении правил благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа Московской области" принято уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка его принятия и 12 апреля 2019 года размещено в издании "Основа" N 14 в установленном законом порядке, что сторонами не оспаривается.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При этом законодательный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского округа и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации земли промышленности и иного специального назначения, занятые, в том числе федеральным транспортом, путями сообщения, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

На основании пункта 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки в частности для размещения железнодорожных путей и установления полос отвода.

В силу пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2003 года N17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации.

Согласно статей 9, 22.1 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" работы по обеспечению экологической безопасности, пожарной безопасности, промышленной безопасности, охраны труда, единства измерений, а также по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляются владельцами инфраструктур, перевозчиками и организациями, индивидуальными предпринимателями, выполняющими вспомогательные работы (услуги) при перевозках железнодорожным транспортом, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в соответствии с положениями пункта 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации порядок установления и использования полос отвода определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611 (ред. от 17.04.2019) "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" утверждены Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог. В данных Правилах в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта установлены режим использования земельных участков, запреты или ограничения на осуществление отдельных видов деятельности, в том числе выпас скота, недопущение разрастания сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности и другие.

Кроме этого, в соответствии с приказом Министерства путей сообщения от 15 мая 1999 года N 26Ц утверждено Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, согласно пункту 3 которого содержание полосы отвода должно соответствовать градостроительным, экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и иным требованиям, устанавливаемым нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Разделом 2 названного Положения предусмотрены требования, предъявляемые к содержанию полосы отвода для обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, безопасности населения, нормальной эксплуатации инженерных сооружений и других объектов федерального железнодорожного транспорта.

Пунктом 5 Правил нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения в этих зонах работ, проезда и перехода через железнодорожные пути, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2007 года N 18, установлено, что с целью предупреждения случаев травмирования граждан при их нахождении в зонах повышенной опасности и недопущения гражданами действий, указанных в пунктах 10 и 12 настоящих Правил, владельцами инфраструктур предусматривается проведение работ в том числе по обеспечению содержания пассажирских платформ, пешеходных переходов, тоннелей, мостов и других объектов инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования в исправном техническом и безопасном для движения и (или) нахождения граждан состоянии.

Подпунктом 2 пункта 1 Условий эксплуатации железнодорожных переездов, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2015 года N 237 определено, что названные Условия устанавливают требования к устройству, оборудованию, содержанию и ремонту железнодорожных переездов, участков автомобильных дорог, расположенных в границах железнодорожных переездов и на подходах к ним.

Поскольку оспариваемые положения Правил благоустройства, в той части, которая касается регулирования вопросов благоустройства территорий и земельных участков железнодорожного транспорта, без учета приведенных выше нормативных предписаний, имеющих большую юридическую силу и без ссылок на них, создают правую неопределенность и двусмысленность правовых норм, влекущих за собой недостижимость их единообразного понимания и применения, они не могут быть признаны соответствующими требованиям законодательства.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствует адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (Постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 19 июля 2017 года N 21-П).

Удовлетворяя административные исковые требования, суд, сославшись на положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 17 июля 2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Правил установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611, и других нормативных актов, пришел к обоснованному выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части, этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия исходит из того, что полномочий для регулирования вопросов, связанных с содержанием земель железнодорожного транспорта, железнодорожных путей у Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа не имелось, поскольку эти вопросы относятся к ведению Российской Федерации и нашли свое разрешение на федеральном уровне.

Поскольку судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и верно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Довод апелляционной жалобы о необоснованном исследовании в судебном заседании судебных актов по другим аналогичным делам не является основанием для отмены судебного решения, поскольку суд оценивает представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и определяет относимость и допустимость представленных доказательств.

Довод апелляционной жалобы о неверном отражении в решении суда о неявке в судебное заседание иных лиц, участвующих в деле, не является основанием для отмены судебного решения, поскольку на существо спора не влияет.

Довод апелляционной жалобы о том, что Правила благоустройства аналогичны нормам, содержащимся в Законе Московской области N191/2014-ОЗ "О регулировании дополнительных вопросов в сфере благоустройства в Московской области" является несостоятельным, поскольку вопросы, относящиеся к полномочиям федеральных органов власти, не могут разрешаться органами власти субъектов.

Другие доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене состоявшегося по делу решения, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия подателя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств.

Поскольку судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и верно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 8 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области - без удовлетворения.

Апелляционную жалобу Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области оставить без рассмотрения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи