Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 66а-1266/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Ефремовой О.Н, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-6/2020 по административному исковому заявлению ООО "Семерка" об оспаривании нормативного акта Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N320 в части, по апелляционной жалобе представителя административного истца ООО "Семерка" на решение Калининградского областного суда от 27 ноября 2020 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения, Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, объяснения представителя административного истца по доверенности Романенко А.В, возражения представителя административного ответчика по доверенности Манукина Д.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N320 утвержден Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Решение опубликовано в общественно-политической газете "Волна" и на сайте администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" www.zelenogradsk.com, а также размещено в системе ФГИС ТП 2 августа 2019 года.

ООО "Семерка" обратилось с административным иском в Калининградский областной суд, о признании Генерального плана недействующим в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" к функциональной зоне "зона рекреационного назначения, спорт (городских лесов, скверов, бульваров, набережных)".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является арендатором данного земельного участка на основании договора аренды от 28 декабря 2007 года N сроком на 49 лет под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей их реконструкцией под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

Данный земельный участок согласно Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 18 декабря 2012 года N 173, располагается в территориальной зоне РЗ 2 - зона санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма, с учетом решения Калининградского областного суда от 10 октября 2017 года. Административный истец на данном земельном участке ведет строительство лечебно-оздоровительного объекта "данные изъяты"

Отнесение оспариваемым нормативным правовым актом данного земельного участка к функциональной зоне "зона рекреационного назначения, спорт (городских лесов, скверов, бульваров, набережных)", режим которой не предполагает использование земельного участка для строительства, не позволит его использование в соответствии с условиями договора аренды.

Уточнив в процессе рассмотрения дела по существу заявленные требования, просил признать недействующим Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N320 в части отнесения земельного участка КН N, расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне "зона рекреационного назначения, спорт (городских лесов, скверов, бульваров, набережных)" и отнести этот земельный участок к функциональной зоне "зона санаторно-курортного назначения".

Решением Калиниградского областного суда от 27 ноября 2020 года административный иск оставлен без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт изменить, как принятый с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что является собственником двух нежилых зданий, расположенных на арендуемом земельном участке, в отношении которого оспариваемым генеральным планом изменена функциональная зона.

Административным истцом разработан проект реконструкции зданий в лечебно-оздоровительную гостиницу "данные изъяты"16.09.2011 были проведены публичные слушания, на которых одобрен проект реконструкции. В 2019 году обществом получено разрешение на реконструкцию, которое впоследствии было отозвано по причине изменения территориального зонирования земельного участка. Данное градостроительное решение Правил землепользования и застройки было обжаловано административным истцом, иск удовлетворен, однако указанное обстоятельство не нашло какой-либо оценки в судебном акте.

Отнесение земельного участка к функциональной зоне "зона рекреационного назначения, спорт (городских лесов, скверов, бульваров, набережных)" стало возможно ввиду создания постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" N1345 от 13.06.2018 особо охраняемой природной территории местного значения - парк "данные изъяты", однако, по мнению административного истца, ни здания, ни сама территория спорного земельного участка не имеют научного, историко-культурного, эстетического, либо иного особо ценного назначения.

Обращал внимание, что выводы суда о том, что после принятия Правил землепользования и застройки земельный участок будет отнесен к территориальной зоне, которая будет определять характер и возможность застройки несостоятельны.

Просил суд решение Калининградского областного суда от 27 ноября 2020 года отменить и принять новое об удовлетворении заявленных требований.

Администрацией муниципального образования "Зеленоградский городской округ" на апелляционную жалобу представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 29 статьи 4 Устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного Решением Зеленоградского районного Совета депутатов от 30.09.2015 N283 "О принятии Устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области" утверждение генерального плана городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно статьи 24 Устава Окружной Совет депутатов по вопросам своего ведения принимает решения - муниципальные правовые акты нормативного и иного характера. Решения принимаются на заседании окружного Совета депутатов открытым или тайным голосованием.

Решение окружного Совета депутатов считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов окружного Совета депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Уставом или законодательством.

Нормативные правовые акты, принятые окружным Советом депутатов, направляются для подписания и обнародования главе Зеленоградского городского округа в течение 10 дней. Указанные нормативные правовые акты подлежат подписанию главой Зеленоградского городского округа в течение семи дней и обнародованию.

Процедура проведения заседаний окружного Совета депутатов урегулирована в статье 25 Устава.

Так, основной формой деятельности окружного Совета депутатов являются заседания окружного Совета депутатов, которые созываются председателем окружного Совета депутатов, согласно утвержденному окружным Советом депутатов плану. Заседание окружного Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности депутатов окружного Совета депутатов.

Таким образом, полномочиями по принятию Генерального плана обладает окружной Совет депутатов.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ).

Из истребованных судом апелляционной инстанции в порядке подготовки дела к слушанию дополнительных доказательств усматривается, что решение о подготовке проекта генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" N1601 было принято 18 июня 2016 года Главой администрации муниципального образования. Проект нормативного правового акта разработан "данные изъяты"".

По проекту Генерального плана было назначено проведение публичных слушаний в 112 населенных пунктах муниципального образования в период с 25 апреля 2018 года по 9 июня 2018 года. Соответствующее решение Главы муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 18 апреля 2018 года N214 представлено суду апелляционной инстанции.

Проект нормативного акта был размещен как на экспозиции в здании администрации муниципального образования, так и на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет (htpp//www.zelenogradsk.com).

Решение о месте проведения публичных слушаний и информационные объявления размещены как в сети Интернет, так и опубликованы в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна" N49(9211) от 6 июля 2018 года.

Протоколы публичных слушаний также представлены суду апелляционной инстанции, равно как и сводное заключение о результатах проведенных публичных слушаний от 13.07.2019 N2433/01-43.

Все необходимые согласования по проекту Генерального плана получены, о чем свидетельствует сводное заключение на него от 1 марта 2019 года, утвержденное распоряжением Правительства Калининградской области N45-рп.

Решение Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (первого созыва) N320 от 24 июня 2019 года и оспариваемый нормативный акт были опубликованы в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна" N24(9260), на сайте администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" www.zelenogradsk.com, и 2 августа 2019 года размещены в системе ФГИС ТП.

Пунктом 11 статьи 27 Устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ" установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает Зеленоградский городской округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна".

Решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 01.02.2016 N 19 "Об определении официального источника опубликования муниципальных правовых актов и официального сайта органов местного самоуправления муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Определить в качестве официального источника опубликования муниципальных правовых актов, проектов муниципальных правовых актов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и иной официальной информации, подлежащей обязательной публикации, периодическое печатное издание - газету "Волна".

Определен сайт муниципального образования "Зеленоградский городской округ" с электронным адресом www.zelenogradsk.com официальным сайтом органов местного самоуправления муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в сети Интернет для опубликования официальной информации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции, исследовав дополнительно истребованные в процессе подготовки дела к судебному разбирательству документы приходит к выводу о принятии оспариваемого акта с соблюдением установленной процедуры, компетенции, порядка принятия и опубликования.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N 166 утверждены внесения изменения в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ.

В соответствии со статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законом Калининградской области N19 от 30 ноября 2016 года "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" полномочия по утверждению утверждение документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы были переданы правительству Калининградской области.

Как следует из материалов административного дела с 04 октября 2006 года ООО "Семерка" является собственником водолечебницы и котельной общей площадью 894, 3 кв. м, расположенных по адресу: "адрес", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права.

Под указанными объектами недвижимости сформирован и поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N, площадью 7 977 кв. м, категория земель - земли населенных пунктом, разрешенное использование - под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей реконструкцией их под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, который передан административному истцу администрацией муниципального образования в аренду на основании договора N аренды земельного участка от 28 декабря 2007 года. Срок аренды 49 лет до 09 августа 2056 года.

Картой функциональных зон оспариваемого генерального плана спорный земельный участок отнесен к зоне рекреационного назначения (зона городских лесов, скверов, бульваров, набережных) (первоначальная редакция акта) и к зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) в действующей редакции.

В силу пункта 27 Положения о территориальном планировании зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Параметры зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) не установлены.

Обосновывая данное градостроительное решение административный ответчик сослался на то, что Постановлением администрации МО "Зеленоградский городской округ" N 1345 от 13.06.2018 года, была создана особо охраняемая природная территория местного значения - "Парк "Санаторский".

В соответствии со статьей 2 Закона Калининградской области от 01 марта 2016 года N 513 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Калининградской области N 513) особо охраняемые природные территории местного значения это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты решением органом местного самоуправления Калининградской области полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Городские (поселковые) парки культуры и отдыха это озелененные территории многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенные для периодического массового отдыха населения.

В силу части 1 статьи 3 Закона Калининградской области N 513 категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. С учетом целей создания, особенностей режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения выделяют следующие категории: городские (поселковые) парки культуры и отдыха; скверы.

Как следует из Положения об особо охраняемой природной территории местного значения "Парк "Санаторский" являющимся приложением к постановлению N 1345) особо охраняемая природная территория местного значения - "Парк "Санаторский" относится к городским (поселковым) паркам культуры и отдыха - озелененным территориям многофункционального направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенным для периодического массового отдыха населения (п. 1.1).

ООПТ создана в целях сохранения и восстановления природного комплекса, имеющего эстетическое и экологическое значение для жителей МО "Зеленоградский городской округ" (п. 1.2).

ООПТ создана без перевода земель в категорию особо охраняемых территорий и объектов (п. 1.3).

Задачами создания ООПТ является сохранение и восстановление объектов растительного и животного мира, создание условий для отдыха и сохранение рекреационных ресурсов, обеспечение благоприятной окружающей среды на территории МО "Зеленоградский городской округ" (п. 2.1 - 2.4).

На ООПТ разрешается реконструкция и капитальный ремонт объектов инженерной инфраструктуры, расположенных на ООПТ (п. 3.2).

Таким образом, отражение в документах территориального планирования спорной зоны как рекреационная является обоснованным.

Доводы административного истца об отсутствии основания для принятия Постановления администрации МО "Зеленоградский городской округ" N 1345 от 13.06.2018 года судебная коллегия отклоняет, поскольку они были предметом судебного контроля в рамках рассмотрения по административного иска ООО "Семерка" к администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" о признании недействующим нормативно-правового акта об установлении особо охраняемой природной территории.

Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24.02.2021 по делу N 88а-2528/2021 решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 мая 2020 года, которым отказано в удовлетворении иска, и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 21 октября 2020 года оставлены без изменения.

В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ, на что обоснованно указал в своем решении суд первой инстанции.

Довод административного истца о нарушении оспариваемым постановлением N1345 его прав на использование земельного участка с в соответствии с разрешенным видом использования, является несостоятельным, поскольку запрета на реконструкцию существующего объекта недвижимости оспариваемый генеральный план не содержит.

Согласно статье 79 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 18 декабря 2012 года N 173 в зоне санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма (РЗ 2) установлены основные виды разрешенного использования: санатории, гостиницы, в том числе скверы, парки, городские сады, туристические парки.

Таким образом, территориальная зона земельного участка допускает размещение парков и не содержит запрета на реконструкцию существующих в данной зоне объектов недвижимости.

Действия администрации муниципального образования выразившиеся в отказе согласования реконструкции спорных объектов недвижимости не могут является предметом спора по настоящему делу, которым проверяется оспариваемый акт в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылка административного истца на определение Верховного суда РФ N 71-АПГ17-9 от 15.02.2018 года является несостоятельной, поскольку административный истец оспаривал внесение изменений в Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградское городское поселение". Иск был удовлетворен по мотиву противоречия оспариваемых изменений Генеральному плану муниципального образования и отнесению земельного участка к землям общего пользования.

С учетом изложенного, Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца как правообладателя объектов недвижимого имущества, в связи с чем решение суда первой инстанции не подлежит отмене по доводам апелляционной жалобы, которые не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального или процессуального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемого муниципального нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке также не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калининградского областного суда от 27 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Семерка" без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи