Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г. по делу N 8а-2564/2021[88а-3334/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению и.о. прокурора Аяно-Майского района Хабаровского края в защиту интересов неопределённого круга лиц к Собранию депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края, заинтересованное лицо Штанько-Волостникова Марина Михайловна о признании решения от 12 ноября 2020 года N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум" незаконным.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, объяснения представителя прокуратуры Хабаровского края ФИО11, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения относительно доводов кассационного представления представителя Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края ФИО12, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края от 12 ноября 2020 года N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум" признан соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права участие в референдуме граждан Российской Федерации" и требованиям статьи 5 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2002 года N 74 "О местном референдуме в Хабаровском крае", предлагаемый инициативной группой по проведению референдума для вынесения на референдум вопрос "Вы одобряете реализацию на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта "Аянский газохимический парк", включая объекты инфраструктуры?". Решение опубликовано в районной общественно-политической газете "Звезда Севера" 18 ноября 2020 года N 47 (8055).

И.о. прокурора Аяно-Майского района Хабаровского края обратился в Николаевский-на-Амуре городской суд Хабаровского края (постоянное судебное присутствие в селе Аян Аяно-Майского района Хабаровского края) с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц и просил признать незаконным решение Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края от 12 ноября 2020 года N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум"; возложить на Собрание депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края обязанность устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемое решение является незаконным, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частью 1 статьи 5 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2002 года N 74 "О местном референдуме в Хабаровском крае" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопрос реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта "Аянский газохимический парк", включая объекты инфраструктуры, не является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Формулировка вопроса местного референдума не исключает возможность его множественного толкования и предполагает неопределённость правовых последствий. Вопрос местного референдума сформулирован в отношении объекта "Комплексный проект "Аянский газохимический парк", в то время как строительство площадки Газохимического комплекса в селе Аян, является составленной частью "Комплексного проекта по разработке, транспортировке и глубокой переработке природного газа Республики Саха (Якутия)", реализуемого на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Решением Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края (постоянное судебное присутствие в селе Аян Аяно-Майского района Хабаровского края) от 29 января 2021 года административное исковое заявление и.о. прокурора Аяно-Майского района Хабаровского края удовлетворено: признано незаконным решение Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края от 12 ноября 2020 года N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2021 года решение Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края (постоянное судебное присутствие в селе Аян Аяно-Майского района Хабаровского края) от 29 января 2021 года отменено. По делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления и.о. прокурора Аяно-Майского района Хабаровского края отказано.

19 марта 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края, поданное через Хабаровский краевой суд 10 марта 2021 года, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2021 года и направлении дела в суд апелляционной инстанции на новое апелляционное рассмотрение.

В обоснование своей позиции кассатор указал на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Так, вопрос реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта "Аянский газохимический парк", включая объекты инфраструктуры, не является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Указанный проект не осуществляется (реализуется) населением и (или) органами местного самоуправления Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края, а проведение референдума по вышеуказанному вопросу не является мероприятием межпоселенческого характера по охране окружающей среды. В случае положительного ответа на вышеуказанный вопрос, это ограничит хозяйственную деятельность инвестора в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. В таком случае будет осуществлена подмена полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кассатор указал, что доказательств необходимости проведения местного референдума в связи с наличием разработанной и намеченной к реализации проектной документации объекта промышленного производства, подлежащей экологической экспертизе, в материалах дела не имеется. Формулировка вопроса местного референдума не отвечает принципу правовой определённости, поскольку не исключает возможность его множественного толкования и предполагает неопределённость правовых последствий. Кроме этого, кассатор сослался на нарушение процедуры принятия оспариваемого решения, а именно, что данное решение не подписано главой муниципального образования.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2021 года кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы с использованием системы видеоконференц-связи извещены своевременно и в надлежащей форме, представитель прокуратуры Аяно-Майского района Хабаровского края, Штанько-Волостникова М.М. в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационное представление в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, объяснения представителя прокуратуры Хабаровского края ФИО11, возражения представителя Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края ФИО12, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационного представления и административного дела не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в рамках "Комплексного проекта освоения, транспортировки и глубокой переработки природного газа Республики Саха (Якутия)" корпорации "Сириус Холдинг" (КНР) предложено реализовать строительство газохимического парка и портовой инфраструктуры в селе Аян Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края.

20 октября 2020 года инициативная группа жителей Аяно-Майского района Хабаровского края обратилась в избирательную комиссию Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края с ходатайством о регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения референдума не территории Аяно-Майского района Хабаровского края в соответствии со статьёй 10 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2002 года N 74 "О местном референдуме в Хабаровском крае".

Аяно-Майское районное отделение Региональной общественной организации "Ассоциация коренных и малочисленных народов Севера Хабаровского края" обратилось с открытым письмом к Врио Губернатора Хабаровского края М.В. Дегтяреву, выражая своё не согласие со строительством Аянского газохимического парка на территории Аяно-Майского района Хабаровского края. В поддержку данного обращения собрано 536 подписей членов Аяно-Майского районного отделения Региональной общественной организации "Ассоциация коренных и малочисленных народов Севера Хабаровского края", представителей коренных малочисленных народов Севера Аяно-Майского района, коренных жителей Аяно-Майского района.

10 ноября 2020 года инициативная группа обратилась к Собранию депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края по вопросу проведения референдума в защиту прав жителей района, представив 767 подписей жителей, поддержавших данную инициативу.

12 ноября 2020 года Собранием депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края на основании ходатайства инициативной группы принято оспариваемое решение N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум".

Решением Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края от 21 января 2021 года N 161 назначено проведение местного референдума по вопросу "Вы одобряете реализацию на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта "Аянский газохимический парк", включая объекты инфраструктуры?" на 21 марта 2021 года.

Российская Федерация гарантирует гражданам право на участие в референдуме (часть 2 статьи 32 Конституции РФ), а также права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69 Конституции РФ).

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 года N 631-р "Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации" территория Хабаровского края, в том числе Аяно-Майский район, является местом традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 N 82-ФЗ (в редакции от 13 июля 2020 года) "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право, в частности, участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (подпункт 2); участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (подпункт 3); участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (подпункт 6).

Статьёй 13 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (пункт 1). При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учётом мнения населения или результатов референдума (пункт 2).

В абзаце четвертом пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" указано, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Порядок (условия) подготовки и проведения местного референдума в Хабаровском крае регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ) и Законом Хабаровского края от 27 ноября 2002 года N 74 "О местном референдуме в Хабаровском крае".

В силу статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, определяющей порядок реализации инициативы проведения местного референдума, обязанность проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 данного настоящего Закона в порядке и сроки, которые установлены Уставом муниципального образования, возложена на представительный орган муниципального образования.

В соответствии со статьёй 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (в редакции от 31 июля 2020 года) на местный референдум могут быть вынесены только вопросы, местного значения (пункт 3); вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относятся, в том числе: разработка и осуществление мер, направленных на реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств (пункт 6.2); организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды (пункт 9).

Следовательно, в силу вышеуказанных положений законодательства у жителей Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края имеется право инициировать местный референдум по вопросу возможности промышленного использования земель и природных ресурсов на территории Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края. При этом право выбора формы участия населения в общественных обсуждениях не ограничено.

Уставом Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края, принятого решением Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района от 15 июня 2005 года N 29, предусмотрено, что Собрание депутатов муниципального района является представительным органом муниципального района, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального района (часть 1 статьи 18 Устава).

Пунктом 1 части 2 статьи 19 Устава предусмотрено, что к полномочиям Собрания депутатов муниципального района по решению вопросов местного значения относится принятие решения о назначении местного референдума.

Из положений статьи 21 Устава следует, что Собрание депутатов по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами края и настоящим уставом, принимает муниципальные правовые акты - решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района, а также решения по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Хабаровского края, настоящим Уставом.

Из протокола очередного заседания Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края N 29 от 12 ноября 2020 года следует, что на заседании из 15 присутствовало 9 депутатов, по результатам слушания единогласно принято решение о принятии проекта решения Собрания депутатов "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум".

Таким образом, оспариваемое решение от 12 ноября 2020 года N 141 принято уполномоченным органом, с соблюдением процедуры принятия решения.

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления прокурора, суд первой инстанции пришёл к выводу, что предложенный для референдума вопрос не относится к вопросам местного значения, его вынесение на референдум лишает федеральный орган исполнительной власти права принимать решение о строительстве объекта капительного строительства и порождает неопределённость правовых последствий такого решения, поскольку отрицательное решение референдума не может служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Отменяя решение суда первой инстанции, и отказывая в удовлетворении административного искового заявления прокурора, суд апелляционной инстанции сослался на положения Конституции РФ, Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ (в редакции от 13 июля 2020 года) "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 года N 631-р "Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации", Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утверждённое Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года N 372, и пришёл к обоснованному выводу, что представители коренных малочисленных народов наделены дополнительными правами в сфере использования и охраны земли, как основы их жизни и деятельности, на территории, признанной и закреплённой за ними государством, в связи с чем, жители Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края имеют право инициировать местный референдум по вопросу возможности промышленного использования земель и природных ресурсов на территории Аяно-Майского муниципального района, отнесённой законодателем к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции указал, что действующее законодательство не ограничивает право выбора формы участия населения в общественных обсуждениях, в связи с чем, проведение в период с 10 августа 2020 года по 10 сентября 2020 года общественных обсуждений технического задания для оценки воздействия проекта на окружающую среду (ОВОС) не лишает жителей Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края права инициировать местный референдум.

Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих эти выводы, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационном представлении, и.о. прокурора Хабаровского края не представлено.

Вопреки доводам кассационного представления, вопрос реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта "Аянский газохимический парк", является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и затрагивает права жителей Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края на благоприятную окружающую среду, то есть является вопросом местного значения. Вопрос сформулирован так, что исключает возможность его множественного толкования.

Указание в кассационном представлении на нарушение процедуры принятия оспариваемого решения, а именно на то, что данное решение не подписано Главой муниципального образования, является несостоятельным, поскольку в силу пункта 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ обязательному подписанию Главой местного самоуправления подлежит только нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, между тем решение Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края от 12 ноября 2020 года N 141 "О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум" нормативным правовым актом не является, поскольку не носит нормативного характера.

Судебная коллегия по административным дела Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационного представления.

Несогласие и.о. прокурора Хабаровского края с оценкой судом апелляционной инстанции имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи