Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 марта 2021 г. по делу N 8а-2667/2021[88а-4594/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Печенкиной Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Абрамовой Марии Михайловны на решение Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10 февраля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14 июля 2020 года по административному делу N 2а-802/2020 по административному иску Абрамовой Марии Михайловны к администрации г.Нижневартовска о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Абрамова М.М. обратилась в суд с административным иском (с учетом уточнения заявленных требований) к администрации города Нижневартовска (далее также - администрация) о признании незаконным решения директора департамента муниципальной собственности и земельных ресурсов администрации города, оформленного письмом от 16 сентября 2019 г. об отказе в предоставлении земельного участка площадью 1 798 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты" в собственность без проведения торгов под ресторан "Мика", возложении обязанности по устранению нарушений прав административного истца, путем заключения с ней договора купли-продажи указанного земельного участка

В обоснование заявленных требований административный истец ссылалась на то, что на основании договора купли-продажи нежилого здания от 18 февраля 2019 года она является собственником нежилого двухэтажного здания ресторана "Мика", общей площадью 1 146 кв.м, расположенного по адресу: "данные изъяты" запись о государственной регистрации перехода права собственности внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 04 марта 2019 года, расположенного на земельном участке площадью 1 798 кв.м. с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования земельного участка "под ресторан "Мика", поставлен на государственный кадастровый учет 09 июня 2018 г.

14 августа 2019 года она обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов названного земельного участка в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Администрацией в удовлетворении заявления Абрамовой М.М. было отказано со ссылкой на пункт 19 статьи 39.16 и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Заявитель полагал, что данный отказ административного ответчика является незаконным и нарушает её права и законные интересы в связи с тем, что в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации у неё имеется преимущественное право покупки земельного участка.

Решением Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14 июля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что спорный участок находится в территориальной зоне РЗ 601 "Озеленных территорий общего пользования", в которой такой вид разрешенного использования земельного участка, как "под ресторан" не предусмотрен. Кроме того, нижестоящие судебные инстанции пришли к выводу о том, что указанный участок находится в границах территории общего пользования, что препятствует предоставлению его административному истцу.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, Абрамова М.М. просит отменить указанные судебные акты, как незаконные, ссылаясь на положения пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, и полагая о наличии у неё исключительного права на приобретение земельного участка в собственность.

Администрацией и Думой города Нижневартовска представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

Ходатайство Абрамовой М.М. об отложении судебного разбирательства подлежит отклонению, поскольку не подтверждено доказательствами, свидетельствующими о наличии уважительных причин неявки в судебное заседание, кроме того неявка лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению кассационной жалобы, при этом участие административного истца не признано обязательным, а судебное разбирательство в суде кассационной инстанции не требует установления фактических обстоятельств дела, влекущих необходимость заслушивания пояснений сторон в устной форме. Кроме того, доступ граждан в суд в настоящее время не ограничен.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и из материалов административного дела усматривается, что на основании договора купли-продажи от 18 февраля 2019 года, заключенного между административным истцом (покупателем) и обществом с ограниченной ответственностью "Скорпион" (продавцом), Абрамова М.М. является собственником нежилого здания с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного на указанном земельном участке.

04 марта 2019 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре за ней зарегистрировано право собственности на данное нежилое здание.

На основании договора от 27 ноября 2009 г. администрацией обществу с ограниченной ответственностью "Скорпион" был предоставлен в аренду под существующий ресторан "Фаворит" на 15 лет земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель "земли населенных пунктов", площадью 0, 1977 га, расположенный по адресу: "данные изъяты"

Дополнительным соглашением от 10 июня 2013 целевое назначение земельного участка изменено на иное - "под ресторан "Мика".

Затем, 18 февраля 2019 г. общество с ограниченной ответственностью "Скорпион" заключило договор передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка с Абрамовой М.М.

Дополнительным соглашением от 20 августа 2019 г. к вышеуказанному договору аренды земельного участка, в условия договора внесены изменения в части замены арендатора.

Указанные сделки зарегистрированы Управлением Росреестра по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре.

Приказом департамента муниципальной собственности и земельных ресурсов администрации от 28 марта 2018 г. N 1050/36-п по заявлению ООО "Скорпион" утверждены схемы размещения земельных участков на кадастровом плане территории: площадью 1787 кв. м. и 190 кв.м, территориальная зона образуемых земельных участков - зона размещения объектов торгового назначения и общественного пятнания (ОДЗ 203).

Земельному участку, площадью 1798 кв.м. был присвоен кадастровый номер "данные изъяты", а земельному участку, площадью 190 кв.м. - "данные изъяты", поставлены участки на государственный кадастровый учет 09 июня 2018 г.

Фактически указанные участки образованы путем раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" расположено здание ресторана, а земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" обеспечивает проезд к данному нежилому зданию.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории города Нижневартовска, утвержденными Решением Думы города Нижневартовска от 26.02.2016 N 971 и действующим на момент образовании указанных участков, они находились в границах территориальной зоны, отнесенной к общественно-деловым зонам: Зоне размещения объектов торгового назначения и общественного питания ОДЗ 203.

Основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах данной зоны включали общественное питание.

Приведенные Правила землепользования и застройки утратили силу в связи с изданием решения Думы города Нижневартовска от 26.10.2018 N 395, вступающего в силу после официального опубликования (опубликованы в газете "Варта", N 202, 30.10.2018).

На момент обращения административного истца за выкупом земельного участка, на котором расположено здание ресторана, градостроительное зонирование данной территории изменилось.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории города Нижневартовска, утвержденными Решением Думы города Нижневартовска от 26.10.2018 N 395, вышеуказанные земельные участки находятся в границах территориальной зоны - Зона озелененных территорий общего пользования РЗ 601, для которой общественное питание установлено в качестве условно разрешенного виды использования земельных участков (данные Правила землепользования и застройки утратили силу в связи с изданием решения Думы города Нижневартовска от 22.01.2020 N 565).

Исходя из этого администрация, позицию которой поддержали судебные инстанции, сочла, что спорный участок находится в территориальной зоне общего пользования, поэтому предоставление земельного участка в собственность не допускается.

В отзыве относительно административного иска, администрация указала, что необходимо получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка.

С такими выводами согласиться нельзя.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 2 статьи 15 указанного кодекса предусмотрено, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с названным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В силу подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 названного кодекса.

В соответствии с пунктом 19 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается.

Согласно пункту 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов градостроительного законодательства является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Разрешенное использование объекта капитального строительства определяется градостроительным регламентом территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлена аналогичная Земельному кодексу Российской Федерации норма о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Суды правильно установили, что на земельном участке находится объект недвижимости, принадлежащий Абрамовой М.М, фактическое использование земельного участка соответствует виду его разрешенного использования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Между тем суды не применили указанные нормы градостроительного и земельного законодательства в их системном единстве и не проверили факт наличия красных линий с целью установления границ территории общего пользования в пределах испрашиваемого земельного участка.

Материалы административного дела не содержат относимых и допустимых доказательств, на основании которых возможно проверить наличие обстоятельств, обосновывающих позицию административного ответчика относительно отнесения испрашиваемого земельного участка к землям общего пользования.

Наличие красных линий с целью установления границ территории общего пользования, планируемой под размещение парка (бульвара, сквера) в границах спорного земельного участка, а также наличие утвержденной документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) не установлено.

Также следует отметить, что согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, к которым в соответствии с пунктом 12 статьи 1 данного Кодекса относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Таким образом, само по себе нахождение земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки в границах территориальной зоны - Зона озелененных территорий общего пользования РЗ 601, не позволяет прийти к выводу о том, что он расположен в границах территории общего пользования, поскольку для данной территориальной зоны установлен градостроительный регламент, в то время, как территория общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет, не отображена.

Следовательно, у судов отсутствовали законные основания для отказа в удовлетворении административного искового заявления, обстоятельства, на основании которых принято обжалуемое решение, материалами дела не подтверждены.

При указанных обстоятельствах обжалуемые судебные акты приняты с нарушением норм материального права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и не основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает доводы кассационной жалобы Абрамовой М.М. о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации заслуживающими внимания, а обжалуемые судебные акты - принятыми с нарушениями норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела.

При таком положении обжалуемые решение городского суда и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда автономного округа нельзя признать законными, в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене, а административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для установления изложенных в настоящем кассационном определении обстоятельств. При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14 июля 2020 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Абрамовой Марии Михайловны к администрации г.Нижневартовска о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов направить на новое рассмотрение в Нижневартовский городской суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в ином составе судей.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 07 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи