Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 66а-714/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В.

судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-363/2020 по административному исковому заявлению Киселевой Нины Николаевны о признании недействующим решения Собрания депутатов Пошехонского муниципального района Ярославской области от 19 декабря 2019 года N 35 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Пошехонского муниципального района от 22 ноября 2018 года N 113 "Об утверждении Порядка пенсионного обеспечения муниципальных служащих Пошехонского муниципального района"

по апелляционной жалобе Собрания депутатов Пошехонского муниципального района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 23 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения Андреевой И.Л. - представителя Киселевой Н.Н, объяснения Черняевой И.И, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, судебная коллегия

установила:

решением Собрания депутатов Пошехонского муниципального района от 22 ноября 2018 года N 113, опубликованным в средстве массовой информации "Сельская новь" от 5 декабря 2018 года N 97, утверждён Порядок пенсионного обеспечения муниципальных служащих Пошехонского муниципального района Ярославской области (далее - также Порядок).

Согласно пункту 6.3 указанного Порядка размер фиксированного минимума при стаже муниципальной службы свыше 25 лет (включительно) составлял 45 процентов социальной пенсии, при стаже муниципальной службы от 20 лет (включительно) до 25 лет - 35 процентов социальной пенсии, при стаже муниципальной службы от 15 лет (включительно) до 20 лет - 25 процентов социальной пенсии.

Решением Собрания депутатов Пошехонского муниципального района от 19 декабря 2019 года N 35 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Пошехонского муниципального района от 22 ноября 2018 года N 113 "Об утверждении Порядка пенсионного обеспечения муниципальных служащих Пошехонского муниципального района" (далее - Решение N 35, Решение) в пункт 6.3 Порядка внесены изменения: размер фиксированного минимума при стаже муниципальной службы свыше 25 лет (включительно) составил 1200 рублей, при стаже муниципальной службы от 20 лет (включительно) до 25 лет - 900 рублей, при стаже муниципальной службы от 15 лет (включительно) до 20 лет - 700 рублей.

Решение N 35 опубликовано в средстве массовой информации "Сельская новь" от 26 декабря 2019 года N 78 и вступает в силу с 1 января 2020 года.

Киселева Нина Николаевна, являясь получателем фиксированного минимума пенсии за выслугу лет, обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать недействующим Решение N 35, которым установлена доплата к пенсии в фиксированном минимальном размере, полагая, что оно не соответствует положениям Федерального закона от 2 марта 2007 года N 35-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Ярославской области от 22 декабря 2016 года N 90-з "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ярославской области и муниципальных служащих в Ярославской области".

В обоснование требований административный истец указал, что в период с апреля по декабрь 2020 года доплата к пенсии составляла 2 377, 73 рубля, но в связи с принятием Решения N 35 размер фиксированного минимума доплаты с 1 января 2020 года уменьшился до 1 200 рублей, что ухудшает её положение и нарушает предусмотренные законом социальные гарантии.

Решением Ярославского областного суда от 23 сентября 2020 года заявленные требования удовлетворены. Оспариваемый муниципальный правовой акт признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов Пошехонского муниципального района просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, в частности, исходя из возможностей муниципального бюджета, что также согласуется с пунктами 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оспариваемое Решение принято с целью оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом, заинтересованным лицом Черняевой Т.И. и прокуратурой Ярославской области представлены письменные возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца и заинтересованное лицо Черняева Т.И. просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Администрация Пошехонского муниципального района просила дело рассмотреть в отсутствие своего представителя.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам находит доводы апелляционной жалобы заслуживающими внимание.

Социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам (абзац 2 пункт 1); расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце втором пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункт 2).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ) предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11). Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 данного Федерального закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Федеральный законодатель, предусматривая соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") и гарантируя в связи с этим муниципальному служащему право на пенсионное обеспечение, в том числе право на пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 12 части 1 статьи 11, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), одновременно относит определение условий и порядка пенсионного обеспечения за выслугу лет к компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочия по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности муниципальной службы, возложены федеральным законодателем на органы местного самоуправления, которые сохраняют полномочие самостоятельно вводить и изменять с учётом своих финансовых возможностей порядок и условия предоставления за счёт собственных бюджетных средств, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, предусматривая различные виды социальных гарантий муниципальным служащим (ежемесячная доплата к трудовой пенсии, пенсия за выслугу лет и другие).

Киселева Н.Н, оспаривая Решения N 35, сослалась на противоречие их положениям Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Ярославской области от 22 декабря 2016 года N 90-з "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ярославской области и муниципальных служащих в Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области N 90-з).

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, верно установив, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят в пределах полномочий Совета депутатов Пошехонского муниципального района Ярославской области с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка его опубликования, сделал ошибочное суждение о том, что административный ответчик, установив фиксированный размер пенсии за выслугу лет, вступил в противоречие с порядком пенсионного обеспечения государственных служащих Ярославской области, установленного федеральным и региональным законодательством, и пришёл к выводу о противоречии оспариваемого Решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неверном применении норм права, регулирующих данные правоотношения.

Условия предоставления пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Ярославской области и муниципальным служащим в Ярославской области установлены законом Ярославской области от 2 декабря 2016 года N 90-з "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ярославской области и муниципальных служащих в Ярославской области" (далее - Закон N 90-з), согласно которому пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", или пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (часть 3 статьи 3).

Статьёй 4 Закона Ярославской области N 90-з установлен размер пенсии за выслугу лет. Как следует из части 5 указанной статьи если определённый в соответствии с данной статьёй размер пенсии за выслугу лет ниже фиксированного минимума, устанавливаемого в случае назначения пенсии за выслугу лет в связи с прекращением гражданской службы указом Губернатора Ярославской области, в случае назначения пенсии за выслугу лет в связи с прекращением муниципальной службы - муниципальным нормативным правовым актом, выплата пенсии за выслугу лет осуществляется в размере фиксированного минимума пенсии за выслугу лет.

При этом законодательство Ярославской области не ограничивает права органов местного самоуправления на установление размеров фиксированного минимума пенсии за выслугу лет.

До 1 января 2020 года в соответствии с Решением N 113 размер фиксированного минимума пенсии за выслугу лет производился в процентном отношении к социальной пенсии в зависимости от стажа муниципальной службы.

Оспариваемым Решением размер фиксированного минимума пенсии за выслугу лет установлен в твёрдой сумме в зависимости от стажа муниципальной службы и не привязан к части социальной пенсии.

При рассмотрении вопроса о природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектами Российской Федерации размера такого рода выплат Конституционный Суд Российской Федерации указал, что предоставляемые за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определённого стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъектов Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера, право на получение пенсии в установленных законом случаях не нарушается.

Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, что предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О, от 16 января 2018 года N 6-О).

Из изложенного следует, что органы местного самоуправления вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счёт средств местного бюджета лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, пенсии за выслугу лет, установленной к страховой пенсии, в том числе корректировать правила назначения пенсии за выслугу лет и её расчёт.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что, установленный оспариваемым Решением фиксированный минимум пенсии за выслугу лет в Пошехонском районе Ярославской области согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений и предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности, поэтому не может рассматриваться как противоречащие требованиям Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и Закона Ярославской области от 2 декабря 2016 года N 90-з "О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Ярославской области и муниципальных служащих в Ярославской области".

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что пенсия за выслугу лет в связи с прекращением муниципальной службы выплачивается дополнительно к установленным этим лицам, в том числе и Киселёвой Н.Н, в рамках системы обязательного пенсионного страхования пенсиям, в связи с чем Собрание депутатов Пошехонского муниципального района Ярославской области, исходя из возможностей местного бюджета, была вправе вводить и изменять порядок и размер данной доплаты.

Доводы административного истца и заинтересованного лица о профиците бюджета Пошехонского муниципального района, и как следствие отсутствия оснований для изменения размера указанной выше доплаты к пенсии, не является основанием для отмены оспариваемого муниципального правового акта, поскольку само по себе наличие у Пошехонского муниципального района Ярославской области самостоятельных доходов, не предполагает запрет для органа местного самоуправления изменить порядок расчёта указанной доплаты.

При этом, как следует из пояснительной записки к проекту оспариваемого Решения N 35 и письменных пояснений административного ответчика, принятие оспариваемого решения было обусловлено оптимизацией расходов на содержание органов местного самоуправления Пошехонского муниципального района и направлено на минимизацию расходных обязательств района, то есть не носило произвольный характер.

Суждение административного истца и заинтересованного лица о том, что оспариваемое Решение представительного органа местного самоуправления является немотивированным, является их оценочным суждением и о незаконности оспариваемого муниципального акта не свидетельствует.

Установленный размер доплаты согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

При таких данных решение суда об удовлетворении иска подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных по делу требований.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 23 сентября 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Киселевой Нины Николаевны отказать.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи