Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2021 г. по делу N 8а-6836/2021[88а-8567/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрация Беловского района Курской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 25 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Беловского района Курской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Беловского района Курской области о признании незаконными бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, объяснения старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей, что апелляционное определение подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Беловского района Курской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Беловского района Курской области, выразившееся в непринятии мер по проведению в отношении бесхозных лесных участков, расположенных на территории Беловского района, инвентаризации, кадастровых работ, постановке их на кадастровый учет, оформлению права собственности, включению участков в реестр муниципальной собственности и возложении обязанности организовать указанные работы в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование требований указывал, что согласно сведений, содержащихся в Управлении Росреестра по Курской области, на территории Беловского района по состоянию на 1 января 2020 года располагаются лесные участки, не входящие в лесной фонд и не находящиеся на балансе или в собственности муниципального образования. Установлено, что на землях населенных пунктов расположено "данные изъяты" га лесных участков, на землях сельскохозяйственного назначения - "данные изъяты" га, на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, обороны, безопасности и иного специального назначения - "данные изъяты" га. В связи с не проведением в отношении указанных земельных участков инвентаризации в адрес главы Беловского района Курской области 18 марта 2019 года прокурором Беловского района вынесено представление. Однако инвентаризация лесных участков на территории района не проведена. Административный истец указывал, что непринятие указанных мер создает угрозу нарушения прав человека на благоприятную окружающую среду, поскольку не позволяет надлежащим образом организовать охрану, защиту, воспроизводство лесов, создает угрозу безопасности в лесах, препятствует исполнению администрацией Беловского района Курской области обязанностей, возложенных статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

Решением Беловского районного суда Курской области от 11 июня 2020 года в удовлетворении заявленных требований прокурора Беловского района Курской области отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 25 августа 2020 года решение Беловского районного суда Курской области от 11 июня 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым признано незаконным бездействие администрации Беловского района Курской области в части не проведения работ по постановке на кадастровый учет бесхозяйных лесных участков. Суд обязал администрацию Беловского района Курской области организовать работы по постановке на кадастровый учет бесхозяйных лесных участков в течение одного года со дня вступления решения в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной 19 февраля 2021 года через Беловский районный суд Курской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 4 марта 2021 года, администрация Беловского района Курской области просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 25 августа 2020 года, оставить без изменений решение Беловского районного суда Курской области от 11 июня 2020 года. В обоснование доводов жалобы указала, что администрацией Беловского района Курской области не нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку в соответствии со статьей 90 Лесного кодекса Российской Федерации, государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах, входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений.

В письменных возражениях на кассационную жалобу прокуратура Курской области просила оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

В соответствии со статьей 39 Кодека административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

На основании части 4 статьи 218 Кодека административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 8 статьи 226 Кодека административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 указанной статьи, в полном объеме.

Из материалов дела следует, что в Беловском районе Курской области по состоянию на 1 января 2020 года лесные площади (не входящие в лесной фонд) на землях сельскохозяйственного назначения составляют "данные изъяты" га, на землях населенных пунктов - "данные изъяты" га, на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения - "данные изъяты" га. Указанные сведения представлены Управлении Росреестра по Курской области в рамках его полномочий.

Прокуратурой Беловского района Курской области в марте 2019 года была проведена проверка исполнения требований законодательства о лесопользовании и о пожарной безопасности в лесах, расположенных на территории Беловского района Курской области, в ходе которой были выявлены нарушения закона. В связи с чем, главе Беловского района Курской области прокуратурой Беловского района Курской области внесено представление от 18 марта 2019 года об устранении нарушений законодательства о лесопользовании и принятии мер к проведению инвентаризации лесных участков, не относящихся к лесному фонду, расположенных на территории Беловского района Курской области, с указанием наименования и площади участков, с целью их дальнейшей постановки на кадастровый учет, инициированию процедуры разграничения права государственной собственности в их отношении.

Из справки администрации Беловского района Курской области от 9 апреля 2020 года N следует, что в собственности или на балансе лесных участков у администрации не имеется.

Согласно ответу Комитета лесного хозяйства Курской области от 2 июня 2020 года N настоящее время информация о лесах, расположенных на землях населенных пунктов и иных категорий запрашивается в Росреестре.

Согласно сообщению Управления Росреестра по Курской области от 5 июня 2020 года N источником сведений о наличии и распределении земель по формам собственности, категориям и угодьям является землеустроительная документация, изготовленная за период с 1980 по 1991 год Курским филиалом института ЦЧО Гипрозем. На основании данных материалов в форму N 22-2 включены итоговые обобщенные площади земельного фонда в границах района в разрезе всех категорий и видов. В форме N 22-1 до момента государственной регистрации права собственности лесные площади отражены по соответствующим категориям земель в графе "Государственная и муниципальная собственность" (не разграниченная).

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований прокурора в интересах неопределенного круга лиц следует отказать, поскольку в силу статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации осуществление государственной инвентаризации лесов отнесено исключительно к полномочиям органов государственной власти, в связи с чем, оснований для возложения обязанностей на орган местного самоуправления - администрацию Беловского района Курской области - по проведению мероприятий по инвентаризации лесов на землях иных категорий, не относящихся к лесам лесного фонда, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Курского областного суда не согласилась с данным выводов, указала, что отсутствие в собственности или на балансе лесных участков свидетельствует о ненадлежащем исполнении администрацией Беловского района Курской области обязанности по владению, пользованию муниципальным имуществом.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

На основании и во исполнение Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения (часть 5 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 указанного Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых данным Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

Государственная инвентаризация лесов, осуществляемая в соответствии со статьей 90 Лесного кодекса Российской Федерации, проводится в отношении уже учтенных лесов, относящихся к государственному лесному фонду, в целях обеспечения эффективного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, в том числе информационного обеспечения управления в области государственного лесного контроля и надзора посредством своевременного выявления негативных воздействий на леса и нарушений лесного законодательства.

В тоже время, статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся, в том числе, владение, пользование, распоряжение такими лесными участками (пункт 1 часть 1); органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (часть 1.1); органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2).

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения отнесены: организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

В соответствии со статьей 15 указанного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района отнесено, в том числе осуществление муниципального лесного контроля.

Обязанность органов местного самоуправления по организации лесоустройства вытекает из части 2 статьи 70 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой органы государственной власти или органы местного самоуправления осуществляют закупки работ, услуг по лесоустройству в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Согласно статье 92 Лесного кодекса Российской Федерации государственный кадастровый учет лесных участков и государственная регистрация прав на лесные участки, ограничений прав на лесные участки, обременений лесных участков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Из анализа норм Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" следует, что субъектом, обладающим полномочиями по инициированию государственного кадастрового учета в отношении лесов, расположенных в границах муниципального образования, является орган местного самоуправления.

Определение границ лесного участка категории земель лесного фонда, обороны и безопасности, поселений (населенных пунктов), особо охраняемых природных территорий осуществляется в ходе проведения работ по лесоустройству (статья 67, часть 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации) и землеустройству (пункт 3 статьи 69, статья 92 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве").

В силу части 2 статьи 67 Лесного кодекса Российской Федерации правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией. Действующая в настоящее время лесоустроительная инструкция утверждена Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122.

Установлено, что в границах Беловского района Курской области расположены участки с лесными насаждениями на землях сельскохозяйственного назначения, землях населенных пунктов, на землях обороны и безопасности, которые не отнесены к государственному лесному фонду и не поставлены на кадастровый учет. Сведения относительно площади лесных насаждений на указанных участках после 1991 года отсутствуют, что подтверждено сообщениями Управления Росреестра по Курской области и Комитета лесного хозяйства Курской области.

Отсутствие в собственности или на балансе лесных участков свидетельствует о ненадлежащем исполнении администрацией Беловского района Курской области обязанности по владению, пользованию муниципальным имуществом.

Исходя из того, что в силу норм действующего законодательства, субъектом, обладающим полномочиями по инициированию проведения работ по лесоустройству и разработке лесохозяйственного регламента в отношении лесов, расположенных в границах муниципального образования, является орган местного самоуправления, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об обоснованности исковых требований прокурора в части возложения на ответчика обязанности провести мероприятия по кадастровому учету в отношении земельных участков, покрытых лесом, расположенных в Беловском районе Курской области, и не отнесенных к лесному фонду.

Отменяя решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что обязанность по проведению мероприятий по лесоустройству, а также по осуществлению мер по постановке земельных участков, занятых городскими лесами, на кадастровый учет, возложенная на административного ответчика, им не исполнена. Учитывая, что земельные участки, расположенные в границах муниципального образования и покрытые лесом, на кадастровый учет не поставлены, данное обстоятельство может привести к невозможности рационального использования таких лесов, их охраны и защиты, осуществлению надлежащего муниципального лесного контроля, что может повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, в том числе, связанных с лесными пожарами, нерациональному использованию лесных ресурсов, нарушению интересов неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда апелляционной инстанции, поскольку в результате неисполнения такой обязанности были нарушены права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка представленных в дело доказательств, не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба, каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены апелляционного определения, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Вопреки доводам заявителя, выводы, изложенные в судебном акте апелляционной инстанции мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами при рассмотрении дела не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрация Беловского района Курской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 12 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи