Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июня 2021 г. по делу N 8а-10545/2021[88а-14251/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Монмаря Д.В.

Рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя администрации Советского района города Ростова-на-Дону - Андриенко М.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 1 февраля 2021 года по административному делу N 2а-2648/2020 по административному исковому заявлению Кущ О.В. к администрации Советского района города Ростова-на-Дону об оспаривании распоряжения.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, пояснения представителя Кущ О.В. - ФИО9 представителя администрации Советского района города Ростова-на-Дону - ФИО10, судебная коллегия

установила:

Кущ О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Советского района города Ростова-на-Дону, в котором просила: признать незаконным распоряжения администрации Советского района города Ростова-на-Дону N 59.28-Р/202 от 24 апреля 2020 года о снятии Кущ О.В. с учета граждан имеющих трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ними, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства; возложить обязанность на администрацию Советского района города Ростова-на-Дону восстановить учет Кущ О.В. в качестве гражданина, имеющего трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающего с ними, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства.

Решением Советского районного суда города Ростова-на-Дону от 20 октября 2020 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 1 февраля 2021 года решение от 20 октября 2020 года отменено, принято новое решение, которым признано незаконным распоряжение администрации Советского района города Ростова-на-Дону от 24 апреля 2020 года N 59.28-Р/202 о снятии Кущ О.В. с учета граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ними, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства. На администрацию Советского района города Ростова-на-Дону возложена обязанность восстановить учет Кущ О.В, как имеющей трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ней, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства.

В кассационной жалобе, поданной в суд первой инстанции 2 апреля 2021 года, административный ответчик просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование кассационной жалобы указано, что судом апелляционной инстанции допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. На момент принятия оспариваемого правового акта факт снятия семьи Кущ с регистрационного учета по месту жительства в городе Ростове-на-Дону был подтвержден адресными справками от 30 марта 2020 года. Таким образом, данные обстоятельства были предметом рассмотрения и были доказаны на момент принятия обжалуемого судебного акта.

Определением судьи от 21 апреля 2021 года кассационная жалоба с делом принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебное заседание 15 июня 2021 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Советским районным судом города Ростова-на-Дону.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 227 КАС РФ, в случае признания судом действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что факт снятия семьи Кущ с регистрационного учета по месту жительства в городе Ростове-на-Дону подтвержден адресными справками от 30 марта 2020 года; оспариваемое распоряжение вынесено администрацией правомерно, в течение 30 дней со дня выявления обстоятельств, послуживших основанием для снятия с учета.

Не согласившись с данным выводом суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Так, подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ предусмотрено бесплатное предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 ЗК РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 ЗК РФ, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Земельный кодекса Российской Федерации наделяет законодателя субъектов Российской Федерации полномочием определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, порядок постановки граждан на учет и снятие с учета в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 ЗК РФ.

В Ростовской области указанный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям урегулирован Областным законом Ростовской области от 22 июля 2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" (далее - Закон "О регулировании земельных отношений в Ростовской области").

Согласно части 1 статьи 8. 2 названного Закона "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" в редакции на момент постановки административного истца на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, в целях индивидуального жилищного строительства право на однократное бесплатное приобретение в собственность находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов строительства имеют граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области в течение не менее чем 5 лет, предшествующих дате подачи заявления о постановке на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка в собственность, имеющие трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающие с ними.

Во исполнение статей 8.2, 8.3, 8.4 Областного закона Ростовской области от 22 июля 2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" администрацией города Ростова-на-Дону 30 декабря 2011 года принято постановление N 1000 "О порядке ведения учета граждан, имеющих трех и более детей в целях бесплатного предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства".

Согласно пункту 1.3 Постановления в редакции по состоянию на момент постановки административного истца на учет в 2015 году, правом на постановку на учет граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ними, в целях предоставления земельных участков в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства обладают граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области в течение не менее чем 5 лет, предшествующих дате подачи заявления о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность, имеющие трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающие с ними в городе Ростове-на-Дону.

Как следует из материалов дела, распоряжением администрации Советского района города Ростова-на-Дону от 21 декабря 2015 года N938 Кущ О.В, как зарегистрированная на территории Советского района города Ростова-на-Дону и имеющая трех несовершеннолетних детей, была поставлена на учет граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ними, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства.

Кущ О.В. 16 октября 2017 года снята с регистрационного учета по адресу: "адрес" и зарегистрирована по адресу: "адрес", при этом фактически продолжая проживать по адресу: "адрес".

В связи с выявленным фактом снятия Кущ О.В. с регистрационного учета по месту жительства в Советском районе города Ростова-на-Дону 24 апреля 2020 года распоряжением администрации Советского района города Ростова-на-Дону N59.28-Р/202 на основании пункта 2.13 постановления администрации города Ростова-на-Дону от 30 декабря 2011 года N1000 "О порядке ведения учета граждан, имеющих трех и более детей, в целях бесплатного предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства" Кущ О.В. была снята с учета граждан имеющих трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающих с ними, в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства по основаниям, предусмотренным.

Пункта 2.13 Постановления N 1000 предусматривает одно из оснований снятия с учета граждан, имеющих трех и более детей, в целях бесплатного предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства - снятие с регистрационного учета по месту жительства в городе Ростове-на-Дону.

Между тем, как указал суд апелляционной инстанции, административный орган при вынесении указанного постановления, так и суд первой инстанции при вынесении обжалуемого судебного акта не учли следующее.

Так, согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе Протоколом N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 года (статья 2).

В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, который осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N5242-1).

По смыслу названного Закона посредством регистрации органы регистрационного учета удостоверяют акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания.

Отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.

Такими данными, исходя из положений статьи 2 Закона N5242-1, признаются, в частности, наличие в собственности жилого помещения, договора найма или аренды жилого помещения и другие.

В соответствии со статьей 20 ГК РФ и статьей 2 Закона N5242-1 местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (пункт 2 статьи 20 ГК РФ).

В силу части второй статьи 3 Закона N5242-1 регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 2 июня 2011 года N 11-П, от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 13 июля 2000 года N 185-0, от 6 октября 2008 года N 619-О-П, от 13 октября 2009 года N 1309-О-О и др.), сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона N 5242-1, не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации; регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами.

Из изложенного следует, что законодательство в сфере регистрационного учета граждан в Российской Федерации не закрепляет определенного приоритета регистрации по месту жительства перед регистрацией по месту пребывания.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в настоящее время Кущ О.В. со своими детьми зарегистрирована по адресу: "адрес".

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции учтено, что право лиц, имеющих троих и более детей на получение земельного участка в собственность бесплатно связано в силу приведенного выше правового регулирования только с фактом проживания этих лиц с детьми на территории Ростовской области, при том, что семья Кущ О.В. с тремя несовершеннолетними детьми, как установлено в ходе рассмотрения дела, постоянно проживает на территории Ростовской области. Указанный факт сторонами не оспаривается.

На протяжении длительного времени - более четырех лет семье административного истца не был представлен земельный участок по месту их нахождения на учете лиц, имеющих право на получение земельного участка в собственность бесплатно.

Кроме того, сведений о том, что семья административного истца реализовала право на получение земельного участка, предусмотренное подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ в ином муниципальном образовании, материалы дела не содержат.

По указанным основаниям, отменяя решение суда первой инстанции, удовлетворяя требования Кущ О.В, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что несмотря на то, что оспариваемое распоряжение администрации формально вынесено в соответствии с пунктом 2.13 постановления администрации города Ростова-на-Дону от 30 декабря 2011 года N1000 "О порядке ведения учета граждан, имеющих трех и более детей, в целях бесплатного предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства", указанное распоряжение фактически нарушает права и законные интересы административного истца, в том числе, право на получение земельного участка в собственность бесплатно, а также право на меру социальной поддержки граждан по обеспечению жилыми помещениями в виде предоставления земельного сертификата на приобретение (строительство) жилых помещений взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

При этом судом апелляционной инстанции указано, что возможность реализовать свое право на получение земельного участка в собственность бесплатно в ином муниципальном образовании административным истцом утрачена ввиду того, что один из детей административного истца на момент ее снятия в 2020 году с учета являлся совершеннолетним. Кроме того, с 2016 года в Областной закон Ростовской области от 22 июля 2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" внесены изменения, согласно которым, одним из условий бесплатного приобретения в собственность земельного участка является нахождение лиц по месту своего жительства на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеющие основания для постановки на данный учет без признания их малоимущими. Требованиям указанного областного закона в новой редакции Кущ О.В. и ее семья не отвечает, при том, что указанные требования Областного закона не применяются к гражданам, поставленным на учет в целях бесплатного предоставления земельных участков уполномоченными органами до вступления Областного закона РО от 29 декабря 2016 года N 939-ЗС, в случае нахождения их на данном учете.

Рассматривая вопрос о способе восстановления нарушенных прав административного истца, судебная коллегия суда апелляционной инстанции руководствовалась положениями пункта 3 части 1 статьи 227 КАС ПФ, согласно которым в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте правильными, основанным на тех нормах материального права, которые подлежали применению к сложившимся правоотношениям сторон, и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе являлись предметом рассмотрения судом апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку, с которой соглашается судебная коллегия.

Нарушений норм материального права, которые повлияли на исход дела не допущено, доводы кассационной жалобы выражают несогласие с выводами судов по фактическим обстоятельствам настоящего спора, направлены на переоценку установленных обстоятельств, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущено, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

Руководствуясь, статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 1 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 июня 2021 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Монмарь Д.В.