Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 г. по делу N 66а-712/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при помощнике судьи Бадмаевой Е.Д, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-28/2021) по административному исковому заявлению Железнякова И.А. о признании недействующим в части Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI, по апелляционной жалобе административного истца Железнякова И.А. на решение Амурского областного суда от 17 марта 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 2214-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА (далее - Устав города Тынды, Устав).

В соответствии с частью 7 статьи 33 Устава регистрация документов и делопроизводство в Тындинской городской Думе осуществляются аппаратом Тындинской городской Думы в порядке, определенном правовым актом председателя Тындинской городской Думы, принятым в соответствии с действующим законодательством и правовыми актами Тындинской городской Думы.

Железняков И.А. обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит, с учетом уточнений, признать недействующим часть 7 статьи 33 Устава города Тынды в части слова "Председателя".

Административные исковые требования мотивированы тем, что административный истец является руководителем аппарата Тындинской городской Думы. Решением Тындинской городской Думы от 09 октября 2018 года было утверждено Положение об аппарате Тындинской городской Думы. Подпунктом 7 пункта 4.1 Положения об аппарате определено, что руководитель аппарата организует работу аппарата Думы по ведению единой системы делопроизводства, а также работу по поступившим в городскую Думу обращениям граждан и организаций. В соответствии с оспариваемой нормой установлено, что регистрация документов и делопроизводство в Тындинской городской Думы осуществляются аппаратом Тындинской городской Думы в порядке, определенном правовым актом Председателя Тындинской городской Думы, принятым в соответствии с действующим законодательством и правовым актом Тындинской городской Думы. Однако Уставом города председатель Тындинской городской Думы не наделен правом издавать нормативные правовые акты, а принимаемые им постановления не входят в систему муниципальных правовых актов. Оспариваемая норма противоречит части 5 статьи 14 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", части 2 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", подпункту 3 пункта 6 Раздела II Указа Президента РФ от 22 июня 2016 года N 293 "Вопросы Федерального архивного агентства", а также пункту 1.8 Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденных приказом Росархива от 22 мая 2019 года N 71. Оспариваемая норма затрагивает законные права и интересы административного истца в сфере организации делопроизводства в Тындинской городской Думе.

Решением Амурского областного суда от 17 марта 2021 года признана недействующим со дня вступления решения суда в законную силу часть 7 статьи 33 Устава города Тынды в части слова "Председателя". В удовлетворении требований Железнякова И.А. о признании оспариваемой нормы недействующей с 12 февраля 2020 года отказано.

На указанное решение административным истцом Железняковым И.А. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда изменить в части признания недействующей с 12 февраля 2020 года части 7 статьи 33 Устава города Тынды. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что у суда отсутствовали сведения о применении оспариваемой нормы до вынесения решения суда. Считает, что признание обжалуемой нормы Устава недействующей с момента вступления решения суда в законную силу не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором, участвовавшим в деле, представлено возражение, в котором считает решение законным, оснований для отмены или изменений не находит.

В суд апелляционной инстанции административный истец Железняков И.А, представитель административного ответчика Тындинской городской Думы, представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по Амурской области не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Тындинская городская Дума является представительным органом города Тынды (пункт 2 части 1статья 29 Устава города Тынды).

Как следует из материалов дела, решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды, который опубликован в издании "Авангард" N 4 от 03 февраля 2015 года, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов города Тында, а также определяет структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенцию.

Судом первой инстанции установлено, что часть 7 статьи 33 Устава города Тынды введена нормативным правовым актом города Тынды от 21 декабря 2019 года N 34-НПА "О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды", принятого решением Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 189-Р-ТГД-VII, опубликовано в издании "Авангард" N 1 от 09 января 2020 года.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Устав города Тынды принят уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не обжалуется.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования (часть 5 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Аналогичные нормы содержатся в частях 1 и 2 статьи 98 Устава города Тынды.

Решением Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года, распространяющим свои действия на правоотношения, возникшее с 01 декабря 2019 года, председатель Тындинской городской Думы наделен полномочиями по утверждению порядка регистрации документов и делопроизводства городской Думы. Данное решение не оспорено, недействующим не признано.

Согласно пункту 1.3 Положения об аппарате Тындинской городской Думы, утвержденной решением Тындинской городской Думы седьмого созыва от 09 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VI общее руководство и контроль за деятельностью аппарата осуществляет Председатель городской Думы.

В государственных органах, органах местного самоуправления документирование информации осуществляется в соответствии с правилами делопроизводства, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства.

На основании подпункта 3 пункта 6 Положения о федеральном архивном агентстве, утвержденным указом Президента РФ от 22 июня 2016 года N 293 к полномочиям федерального архивного агентства относится разработка и утверждение правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления.

Приказом Федерального архивного агентства от 22 мая 2019 года N 71 утверждены Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (далее - Правила).

Согласно пункта 1.8 вышеуказанных правил в государственных органах, органах местного самоуправления разрабатывается инструкция по делопроизводству, утверждаемая правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления.

В связи с вступлением 12 февраля 2020 года в силу указанных Правил оспоренная административным истцом норма вступила в противоречие с нормами федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о признании недействующей части 7 статьи 33 Устава в части слов "Председателя".

Частью 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемая часть 7 статьи 33 Устава применялась, поскольку на основании этой нормы осуществлялось делопроизводство, не имеется.

Делопроизводство связано с организацией работы с документами, включая их подготовку, регистрацию, учет, контроль исполнения, с организацией текущего хранения документов и подготовке передачи в архив, в связи с чем затрагивает права граждан и организаций, создавая условия для их реализации.

Довод апелляционной жалобы о том, что делопроизводство осуществлялось на основании Регламента Тындинской городской Думы, иных решений Думы, не обоснован.

Регламент Тындинской городской Думы, принятый решением Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года N 82-Р-ТГД-VI, устанавливает порядок подготовки, внесения рассмотрения вопросов на заседании Думы, порядок образования и избрания органов Думы, подготовки и рассмотрения нормативных и иных правовых актов Думы, голосования. Порядок делопроизводства указанный Регламент не регулирует.

Вопрос о наличии юридической силы у Инструкции по делопроизводству, к предмету спора по данному административному делу не относится, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению.

Таким образом, оснований для признания оспоренной нормы недействующей с 12 февраля 2020 года не имеется.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда 17 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Железнякова И.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 21 июля 2021 года