Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 г. по делу N 66а-944/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при секретаре Швец К.М.

с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-268/2021 по апелляционной жалобе Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района на решение Вологодского областного суда от 6 мая 2021 года, которым административный иск Каменевой А.А, Зародовой В.А, Косенковой Ю.М, Ларионовой Т.И. о признании не действующим в части решения Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района от 30 июля 2020 года N49 "О внесении изменений в решение Чагодощенского муниципального района от 31 октября 2019 года N73" частично удовлетворён.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

пунктом 1 решения Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района от 31 октября 2019 года N73 утверждено Положение о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Чагодощенского муниципального района (далее Положение) (л.д.46-47).

Этим же решением признаны утратившими силу постановление Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района от 27 июля 2006 года N60 "О Положении о порядке установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Чагодощенского муниципального района" и нормативные правовые акты, которыми в указанное постановление вносились изменения (пункт 2) (л.д.46-47).

Решением Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района от 30 июля 2020 года N49 "О внесении изменений в решение Чагодощенского муниципального района от 31 октября 2019 года N73" (далее решение N49) (л.д.54-55) внесены следующие изменения в Положение:

Пунктом 1.3 статья 3 Положения дополнена абзацем вторым следующего содержания:

"При этих же условиях пенсия за выслугу лет устанавливается лицам, работавшим в Чагодощенском муниципальном районе на постоянной основе на должностях руководителей и специалистов и вышедшим на пенсию из нижеперечисленных органов:

- в исполнительном комитете районного Совета народных депутатов;

-в районном комитете КПСС;

- в органах местного самоуправления района и до вступления в силу настоящего Положения.".

Пунктом 1.4 решения N49 абзац второй статьи 4 Положения изложен в новой редакции:

"Размер пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, не может быть выше 2 000 рублей и ниже 1 000 рублей, включая районный коэффициент.

Размер пенсии за выслугу лет для лиц, указанных в абзаце втором статьи 3 настоящего положения пенсия за выслугу лет не может быть выше 1 000 рублей и ниже 500 рублей, включая районный коэффициент" (л.д.54-55).

Каменева А.А, Зародова В.А, Косенкова Ю.М, Ларионова Т.И. обратились в Вологодский областной суд с административным иском, в котором с учётом уточнений требований (л.д.186-187), просили признать не действующими:

- пункт 1.3 решения N49, оставить статью 3 Положения в первоначальной редакции, - пункт 1.4 решения N49, оставить статью 4 Положения в первоначальной редакции.

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушением прав административных истцов.

Решением Вологодского областного суда от 6 мая 2021 года административный иск Каменевой А.А, Зародовой В.А, Косенковой Ю.М, Ларионовой Т.И. удовлетворён частично: суд признал не действующими со дня их принятия абзац второй пункта 1.4 решения N49, а также абзац первый пункта 1.4 решения N49 в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Чагодощенского муниципального района установлен без учёта их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания; в удовлетворении требований о признании не действующим со дня его принятия пункта 1.3 решения N49 отказано (л.д.201-210).

В апелляционной жалобе Представительное Собрание Чагодощенского муниципального района Вологодской области просит решение суда отменить в части признания не действующим со дня его принятия абзаца первого пункта 1.4 решения N49 в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Чагодощенского муниципального района установлен без учёта их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания, принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении иска в данной части. В обоснование жалобы административный ответчик указывает на то, что оспариваемое правовое регулирование введено исходя из финансовой возможности муниципального района, при этом абзац 1 статьи 4 Положения размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Чагодощенского муниципального района устанавливает с учётом их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания, в то время, как оспариваемая норма предусматривает лишь предельный размер такой выплаты (л.д.219-222).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

При этом суд обоснованно исходил из того, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок её назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

Судом установлено отсутствие оснований для удовлетворения требований административного иска о признании не действующим пункта 1.3 решения N49 со ссылкой на то, что сам по себе факт выделения служащих, замещавших должности в перечисленных в пункте органах, в отдельную группы, имеющую право на дополнительное пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальной службы, не свидетельствует о нарушении прав административных истцов, и данная норма не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

В то же время, суд первой инстанции усмотрел основания для признания абзаца второго пункта 1.4 решения N49 не действующим со дня его принятия, исходя из того, что данным положением лицам, замещавшим должности в органах, перечисленных в пункте 1.3 решения N49, пенсия установлена в размере меньшем (не ниже 500 рублей и не выше 1 000 рублей), чем иным служащим (не ниже 1 000 рублей и не выше 2 000 рублей), т.е. Представительное Собрание Чагодощенского муниципального района, установив минимальный и максимальный размер дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальным служащим в зависимости от органа, в котором такие служащие замещали должности, установило не предусмотренные федеральным законодательством критерии такого обеспечения.

Абзац первый пункта 1.4 решения N49 также признан не действующим со дня его принятия в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Чагодощенского муниципального района установлен без учёта их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания, ввиду его несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу.

Выводы суда признаются верными.

Из материалов дела следует, что административные истцы замещали должности муниципальной службы, им установлена пенсия за выслугу лет:

Каменевой А.А, замещавшей должность заместителя главы администрации Лукинского сельсовета Чагодощенского муниципального района, имеющей стаж муниципальной службы 30 лет 3 месяца 7 дней, в размере 1 000 рублей (с 14 сентября 2020 года) (л.д.127), Зародовой В.А, замещавшей должность начальника общего отдела администрации района, имеющей стаж муниципальной службы 16 лет 7 месяцев 2 дня, в размере 1 000 рублей (с 14 октября 2020 года) (л.д.129), Косенковой Ю.М, замещавшей должность главного бухгалтера финансового отдела Чагодощенского райисполкома, имеющей стаж муниципальной службы 31 год 5 месяцев, в размере 1 000 рублей (с 4 сентября 2020 года) (л.д.131), Ларионовой Т.И, замещавшей должность бухгалтера Администрации Белокрестского сельсовета Чагодощенского муниципального района, имеющей стаж муниципальной службы 34 года 1 месяц 24 дня, в размере 1000 рублей (с 10 августа 2020 года) (л.д.133, 134).

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее Закон о муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

Статьёй 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объёме на муниципального служащего (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, нормы федерального законодательства определяют границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации устанавливают уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Указанные положения, касающиеся муниципальных служащих, в полной мере могут распространяться на лиц, замещавших должности муниципальной службы.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года N 1591-О указал, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих.

Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всём тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней. Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N1032-I "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к данному федеральному закону.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" среднемесячный заработок при расчёте пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2, 8 должностного оклада (0, 8 денежного вознаграждения) служащего.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок её назначения государственным гражданским служащим Вологодской области установлены Законом Вологодской области от 5 июля 1996 года N87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области", статьёй 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Вологодской области, а статьёй 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно статье 4 Закона Вологодской области от 5 июля 1996 года N87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области", размер пенсии за выслугу лет исчисляется путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего государственную должность, должность государственной гражданской службы области соответственно, начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером всех пенсий, начисленных в соответствии с федеральным пенсионным законодательством.

При исчислении пенсии за выслугу лет лицам, которым пенсии начислены одновременно в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях" и Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", не учитывается сумма пенсии, начисленная по Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

При наличии стажа государственной гражданской службы, определённого в соответствии со статьей 2 настоящего закона области, пенсия за выслугу лет устанавливается так, чтобы общий размер пенсий, начисленных в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, с учётом пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с настоящим законом, в момент её установления составлял в процентном соотношении размер месячного денежного содержания лица, замещавшего должность государственной гражданской службы области, установленный согласно приложению к настоящему закону области. Размер пенсии за выслугу лет увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания лица, замещавшего должность государственной гражданской службы области, за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Общая сумма всех пенсий, начисленных в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, с учётом пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с настоящим законом, в момент её установления не может превышать 80 процентов месячного денежного содержания, определённого в соответствии со статьёй 6 данного закона, исходя из размеров должностных окладов, установленных согласно законодательству области. Размер пенсии за выслугу лет не может быть ниже 5317 рублей.

При исчислении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности области, должности государственной гражданской службы области, должности областных государственных служащих, имеющим не менее пяти лет страхового стажа, приходящегося на периоды работы и (или) иной деятельности, предусмотренные статьёй 11 Федерального закона "О страховых пенсиях", не учитывается размер доли страховой пенсии по старости, установленной и исчисленной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".

Пенсия за выслугу лет, предусмотренная настоящим законом, устанавливается и выплачивается независимо от получения накопительной пенсии в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N424-ФЗ "О накопительной пенсии".

Аналогичные положения содержатся в пункте 1 статьи 14 Закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что федеральное и региональное законодательство устанавливает, что максимальный размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы. Тогда как оспариваемый нормативный правовой акт установилисчисление предельного размера пенсии за выслугу лет без учёта названных выше критериев, ограничившись лишь установлением единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе.

Довод жалобы о введении оспариваемого правового регулирования исходя из финансовой возможности бюджета района не является основанием для отмены решения суда.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Частью 4 статьи 35 Устава Чагодощенского муниципального района Вологодской области, принятого районным референдумом 22 января 1995 года, предусмотрено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности устанавливаются федеральным законодательством, законодательством Вологодской области и принятым в соответствии с ними Положением о муниципальном службе в Чагодощенском муниципальном районе, утверждаемом Представительным Собранием.

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130 часть 1; статья 131 часть 1 Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N1591-О).

Поскольку пенсия за выслугу лет муниципальным служащим выплачивается дополнительно к пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования за счёт средств собственных доходов муниципальных образований, а условия такого пенсионного обеспечения в силу положений действующего пенсионного законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по своим основным параметрам являются аналогичными (сходными) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, но не в полной мере тождественными, орган местного самоуправления действительно праве изменять порядок и условия, правила исчисления дополнительного пенсионного обеспечения, в том числе учёта стажа муниципальной службы при расчёте размера доплаты к пенсии за выслугу лет.

Между тем, такое регулирование органов местного самоуправления не может быть произвольным.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И.Федоровой" отмечено, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Введение правового регулирования путём установления единого фиксированного максимального (предельного) размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замешавших должности муниципальной службы на постоянной основе, без учёта таких критериев, как размер денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, продолжительность стажа муниципальной службы, что повлекло введение дискриминирующего правового регулирования в сфере пенсионного обеспечения, в то же время, произведено и в отсутствие экономической обоснованности и финансовых возможностей местного бюджета, что не согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности, вследствие старости (достижения определённого возраста) или инвалидности, в связи с чем, вопреки доводу апелляционной жалобы, не может рассматриваться как соответствующее требованиям и нормам, имеющим большую юридическую силу.

Не является основанием для отмены решения суда и довод жалобы о том, что абзац 1 статьи 4 Положения устанавливает размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Чагодощенского муниципального района с учётом их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания, при этом абзацем 2 этой же статьи (пункт 1.4 Решения N 49) установлен лишь предельный размер пенсии за выслугу лет, поскольку оспариваемая норма фактически нивелирует положения абзаца 1 статьи 4 Положения и устанавливает единый размер максимальной пенсии без учёта установленных законодательством критериев, что следует и из назначенного административным истцам размера пенсии за выслугу лет.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 6 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Представительного Собрания Чагодощенского муниципального района - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: