Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2021 г. по делу N 8а-13104/2021[88а-12952/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи, обеспечиваемой Центральным районным судом г. Хабаровска, кассационную жалобу Федерального агентства лесного хозяйства на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2021 года по административному делу N 3а-88/2020 по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части Генерального плана городского поселения "Дарасунское", утвержденного решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя административного истца Силина А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г, полагавшей, что основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 утвержден Генеральный план городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Забайкальского края (далее - Генеральный план).

Указанный нормативный правовой акт обнародован путем размещения на информационном стенде администрации городского поселения "Дарасунское" с 27 января 2012 года по 5 февраля 2012 года.

Решениями Совета городского поселения "Дарасунское" от 8 августа 2014 года N 18 и от 29 апреля 2019 года N 119 в Генеральный план внесены изменения. Решение Совета городского поселения "Дарасунское" от 8 августа 2014 года N 18 обнародовано на информационном стенде администрации городского поселения "Дарасунское" с 9 августа 2014 года по 19 августа 2014 года, решение Совета городского поселения "Дарасунское" от 29 апреля 2019 года N 119 опубликовано на официальном сайте муниципального образования в информационно телекоммуникационной сети "Интернет" www.darasun.su и обнародовано на информационном стенде администрации городского поселения "Дарасунское" с 29 апреля 2019 года по 8 мая 2019 года.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в суд с административным иском о признании не действующим в части Генерального плана городского поселения "Дарасунское", утвержденного решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 (в редакции решения Совета городского поселения "Дарасунское" от 8 августа 2014 года N 18), в части включения в границы населенного пункта пгт. Дарасун, входящего в состав городского поселения "Дарасунское", участков земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края общей площадью 104, 7 га, в том числе: выделы N) лесного квартала N N; выделы N N (части) лесного квартала N N; выделы N (части) лесного квартала N N выделы N (части) лесного квартала N N Дарасунского участкового лесничества; выдел N (полностью), выделы N (части) лесного квартала N N Дарасунского участкового лесничества (лесной фонд бывшего колхоза "Дарасунский").

Требования мотивированы тем, что участки из состава земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края включены в границы населенного пункта пгт. Дарасун, входящего в границы городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Забайкальского края, без согласования проекта генерального плана в соответствии со статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз). Кроме того, уполномоченный орган местного самоуправления в нарушение части 7 статьи 9 ГрК РФ не обеспечил доступ к проекту Генерального плана муниципального образования и материалам по обоснованию данного проекта не менее чем за три месяца до его утверждения в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, что исключило возможность с его ознакомлением заинтересованными лицами и их предварительного согласования уполномоченными органами.

Принятие оспариваемого нормативного правового акта препятствует осуществлению Российской Федерации функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также передаче указанных земельных участков в пользование в соответствии со статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации, чем нарушаются права собственника Российской Федерации и лиц, использующих леса.

Решением Забайкальского краевого суда от 21 сентября 2020 года административный иск удовлетворен. Генеральный план городского поселения "Дарасунское", утвержденный решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 (в редакции решения Совета городского поселения "Дарасунское" от 8 августа 2014 года N 18), в части включения в границы населенного пункта пгт. Дарасун, входящего в состав городского поселения "Дарасунское", участков земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края общей площадью 104, 7 га, в том числе: выделы 14, 27, 28, 36, 37 (части) лесного квартала N N (части) лесного квартала N N (части) лесного квартала N N (части) лесного квартала N N Дарасунского участкового лесничества; выдел N (части) лесного квартала N 2 Дарасунского участкового лесничества (лесной фонд бывшего колхоза "Дарасунский"), признан недействующим с момента его принятия.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2021 года решение Забайкальского краевого суда от 21 сентября 2020 года в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана городского поселения "Дарасунское", утвержденного решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 в части включения в границы населенного пункта п.г.т. Дарасун, входящего в состав городского поселения "Дарасунское", участков земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края: выделов N Дарасунского участкового лесничества и удовлетворения административных исковых требований к администрации городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Забайкальского края отменено; в данной части по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления в указанной части отказано. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 30 мая 2021 года, административным истцом ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверную оценку доказательств. Настаивая на незаконности оспариваемого нормативного правового акта в части включения в границы населенного пункта п.г.т. Дарасун, входящего в состав городского поселения "Дарасунское", участков земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края: выделов N Дарасунского участкового лесничества, истец указывает, что фактическое пересечение границ населенного пункта с границами земель лесного фонда в данной части подтверждено в результате проведения работ Читинским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" по совмещению границ населенного пункта пгт. Дарасун в соответствии с графическими материалами генерального плана городского поселения "Дарасунское" с материалами лесоустройства (письмо от 12 февраля 2020 года). Проведенные же Читинским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" по запросу Пятого апелляционного суда общей юрисдикции работы по совмещению границ (письмо от 28 января 2021 года), положенные в основу оспариваемого судебного акта, основаны на картах (планах), подготовленных после утверждения Генерального плана городского поселения "Дарасунское" и не являющихся его частью, при этом в материалах дела отсутствуют сведения о том, в соответствии с какими данными и материалами выполнены карты (планы) границ городского поселения, учитывая, что границы пгт. Дарсун установлены, однако координаты границ не определены, вместе с тем, указанным обстоятельствам суд апелляционной инстанции оценку не дал.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители административных ответчиков и заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8, пунктом 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (здесь и далее - в редакциях, распространяющих свое действие на спорные правоотношения), утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения городского округа. Генеральный план городского округа утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, решение Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 "Об утверждении генерального плана городского поселения "Дарасунское" (с изменениями, внесенными решениями Совета городского поселения "Дарасунское" от 8 августа 2014 года N 18 и от 29 апреля 2019 года N 119) принято уполномоченным органом в надлежащей форме, с соблюдением порядка и процедуры принятия и опубликования (обнародования) и по этим основаниям не оспаривается.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-Ф допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Исходя из приведенного правового регулирования и с учетом Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178, Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40, Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).

Установив, что при подготовке проекта генерального плана городского поселения "Дарасунское" Карымского муниципального района Забайкальского края не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также, что в ходе мероприятий, осуществленных Департаментом лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу и Читинским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг", установлено частичное наложение границ населенного пункта пгт. Дарасун и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края, входящих в состав лесного участка с кадастровым номером N, расположенного в Дарасунском участковом лесничестве Карымского лесничества Забайкальского края, находящегося в собственности Российской Федерации (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 25 декабря 2003 года N N), и целевое назначение которых - эксплуатационные, защитные леса, что подтверждено заключением о наложении границы населенного пункта пгт. Дарасун на материалы лесоустройства, составленного Читинским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН о границе данного населенного пункта, путем наложения на материалы лесоустройства в растровой форме, и содержащего реестр пересечений по лесным кварталам и лесотаксационным выделам, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части.

Суд апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции по существу административно-правового спора согласился. Вместе с тем, указал на отсутствие правовых оснований для удовлетворения заявленных истцом требований к администрации городского поселения "Дарасунское", поскольку согласно разъяснениям, приведенным в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, соответственно, администрация является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу.

В названной части каких-либо доводов о незаконности оспариваемого апелляционного определения кассационная жалоба не содержит.

Также суд апелляционной инстанции, оценив и исследовав имеющиеся в деле доказательства, в том числе - представленное административным истцом в обоснование заявленных требований заключение о наложении границы населенного пункта пгт. Дарасун на материалы лесоустройства в растровой форме и реестр пересечений по ним и доказательства, дополнительно истребованные апелляционным судом, - заключение N1 Рослесинфорга, подготовленное по материалам лесоустройства и растровой форме с учетом системы координат МСК-75, не нашел оснований согласиться с судом первой инстанции в части конкретных выделов лесных кварталов, входящих в границы населенного пункта, указав, что факт пересечения с выделами 3, 4 квартала N 8, выделом 3 квартала N 15, выделами 34, 38 квартала N 69 своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего дела в суде апелляционной инстанции не нашел, в связи с чем заявленные истцом требования в отношении названных выделов удовлетворению не подлежат, принимая во внимание, что административным истцом заявлены требования о признании не действующим Генерального плана в части конкретных лесных кварталов и выделов.

При этом суд указал, что исходя из содержания сопроводительного письма к заключению, представленному истцом в обоснование заявленных требований, поскольку наложение границы пгт. Дарасун на материалы лесоустройства проводились визуально (без координат), то площади, координаты и местоположение этих наложения носят приближенный характер, в то время как заключение N1 Рослесинфорга, подготовленное по материалам лесоустройства и растровой форме с учетом системы координат МСК-75, носит конкретный характер и основание не доверять данному заключению у суда не имеется.

Между тем, судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что заключение Читинского филиала ФГБУ "Рослесинфорг" основано на предоставленных апелляционным судом картах (планах) границ городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Красноярского края и описании местоположения границ населенного пункта, подготовленных обществом с ограниченной ответственностью "Научно-исследовательский институт территориального планирования и управления" 22 апреля 2020 года и кадастровым инженером 25 мая 2020 года; данные карты (планы) и описание границ частью материалов Генерального плана городского поселения "Дарасунское" не являются, сведения о согласовании карт и описаний с уполномоченным органом, материалы, на основании которых подготовлены карты (планы) и описание, отсутствуют, в Едином государственном реестре недвижимости сведения о границе населенного пункта пгт. Дарасун не содержатся.

Несмотря на то, что административный истец заявлял суду соответствующие возражения, в круг обстоятельств, входящих в предмет доказывания по настоящему делу, названные обстоятельства судом апелляционной инстанции не включены и не исследованы.

В соответствии с частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами местного самоуправления.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, приведенных в пункте 24 постановления Пленума от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указанный принцип выражается в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Однако данное требование судом апелляционной инстанции не выполнено, имеющиеся в деле доказательства оценивались в отдельности, а не в совокупности и взаимной связи.

Вопреки положениям статьи 3, части 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, апелляционный суд не осуществил всестороннюю и полную проверку доводов сторон, приняв судебный акт, основанный на неполно исследованных и неподтвержденных доказательствах.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что вывод суда апелляционной инстанции в части конкретных выделов лесных кварталов, входящих в границы населенного пункта, сделан без учета установленных судом первой инстанции обстоятельств и без оценки имеющихся в материалах дела доказательств в соответствии с положениями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающим стандарт всестороннего и полного исследования имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи, а не каждого из доказательств в отдельности, приятый судом апелляционной инстанции по настоящему судебный акт нельзя признать законным, он подлежит отмене, дело - направлению на новое апелляционное рассмотрение, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Апелляционном суду при новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2021 года в части отказа в признании не действующим Генерального плана городского поселения "Дарасунское", утвержденного решением Совета городского поселения "Дарасунское" от 26 января 2012 года N 1 в части включения в границы населенного пункта п.г.т. Дарасун, входящего в состав городского поселения "Дарасунское", участков земель лесного фонда Карымского лесничества Забайкальского края: выделов N Дарасунского участкового лесничества отменить.

Направить дело в указанной части на новое рассмотрение в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи