Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 августа 2021 г. по делу N 8а-15358/2021[88а-14780/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Конаревой И.А, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи, обеспечиваемой Центральным районным судом г. Красноярска, кассационную жалобу Быковой Екатерины Анатольевны, поданную через суд первой инстанции 6 июля 2021 г, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 19 мая 2021 г.

по административному делу N 2а-955/2021 по административному исковому заявлению Быковой Екатерины Анатольевны к администрации города Красноярска об оспаривании бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, объяснения Быковой Е.А, поддержавшей кассационную жалобу, возражения Углова А.А, представляющего интересы Администрации г. Красноярска, Плехановой Е.В, представляющей интересы Главного управления образования Администрации г. Красноярска, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Быкова Е.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании бездействия администрации города Красноярска, возложении обязанности.

Требования мотивированы тем, что 27 марта 2019 г. она обратилась в Главное управление образования администрации г. Красноярска, в интересах своего несовершеннолетнего ребенка ФИО10 ДД.ММ.ГГГГ, с заявлением о постановке его на учет для получения места в дошкольном образовательном учреждении - МАОУ СШ "Комплекс Покровский" (ДОУ N 48, 49), МБДОУ N 121 с датой зачисления - сентябрь 2020 г. Однако в нарушение требований законодательства ФИО11 не был зачислен в дошкольное учреждение, в связи с тем, что он не достиг возраста полутора лет. Просила суд признать незаконным бездействие администрации г. Красноярска в решении вопроса устройства ФИО12 в группе полного дня муниципального дошкольного образовательного учреждения на территории г. Красноярска, обязать администрацию г. Красноярска реализовать право ребенка истца на бесплатное дошкольное образование путем создания и предоставления в течение одного месяца с момента вступления в законную силу решения суда места в группе полного дня МАОУ СШ "Комплекс Покровский" (ДОУ NN48, 49).

Решением Центрального районного суда г. Красноярска от 27 января 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено частично, признано незаконным бездействие администрации г. Красноярска, выразившееся в не решении вопроса предоставления места в группе полного дня в муниципальном дошкольном образовательном учреждении на территории г. Красноярска ФИО13, ДД.ММ.ГГГГ. Суд обязал администрацию г. Красноярска обеспечить предоставление ФИО14, ДД.ММ.ГГГГ бесплатного дошкольного образования в соответствии с требованиями законодательства в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 19 мая 2021 г. решение Центрального районного суда г. Красноярска от 27 января 2021 г. отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе заявитель ставит вопрос об отмене апелляционного определения, принятии решения об удовлетворении требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Из материалов дела следует и установлено судами, что Быкова Е.А. является матерью малолетнего ФИО15 ДД.ММ.ГГГГ, с ДД.ММ.ГГГГ состоит на регистрационном учете по месту жительства по адресу: "адрес"

27 марта 2019 г. на основании заявления законного представителя согласно автоматизированной информационной системе "АИС" ФИО16 поставлен на учет для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения общеразвивающей направленности в Центральном районе г. Красноярска, номер очереди "данные изъяты", возрастная группа ребенка с 0 до 1, 5 лет, предпочтительная дата поступления - 1 сентября 2020 г. Льгот для внеочередного и первоочередного поступления в детское дошкольное образовательное учреждение не имеется, желаемые ДОУ для зачисления - МАОУ СШ "Комплекс Покровский" (48), МБДОУ СШ "Комплекс Покровский " (49).

18 июня 2020 г. Быкова Е.А обратилась в Главное управление образования администрации г. Красноярска с заявлением об обеспечении ее ребенка ФИО17 местом в МАОУ СШ "Комплекс Покровский (ДОУ N48) с сентября 2020 г.

Письмом от 17 июля 2020 г. Главным управлением образования администрации г. Красноярска Быковой Е.А. отказано в предоставлении места в детском саду по причине отсутствия в детских садах г. Красноярска групп для детей возвратной группы от 0 до 1.5 лет, предложено по достижению ребенком возраста 1.5 лет рассмотреть вариант зачисления в групп по присмотру и уходу в частном детском саду, заключившим контракт с муниципальным дошкольным учреждением.

25 сентября 2020 г. Быкова Е.А. в заявлении, адресованном в Главное управление образования администрации г. Красноярска, просила перевести сына ФИО18 из возрастной группы 0-1.5 года в возрастную группу 1, 5-3 года с целью принятия участия в доукомплектовании мест в ДОУ на 2020-2021 гг.

В справке от 19 января 2021 г. Главное управление образования администрации г. Красноярска указало о возможности предоставления места с выдачей направления в частный детский сад по адресу: "адрес", заключившим контракт с МДОУ N 300.

Разрешая заявленные требования о признании незаконным бездействия Администрации города Красноярска в решении вопроса устройства малолетнего ребенка заявителя, не достигшего полуторалетнего возраста в группу полного дня муниципального дошкольного образовательного учреждения на территории г. Красноярска, и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией г. Красноярска допущено незаконное бездействие в непредоставлении места в детском дошкольном учреждении в группе полного дня в муниципальном дошкольном образовательном учреждении на территории г. Красноярска, ввиду непринятия мер по созданию групп для детей возрастной группы до 1, 5 лет администрацией г. Красноярка, что повлекло нарушение прав несовершеннолетнего ребенка на получение бесплатного дошкольного образования. Суд указал, что заинтересованное лицо Главное управление образования администрации г. Красноярска не уполномочено принимать решения о создании новых мест и создании новых детских дошкольных образовательных учреждений для данной возрастной группы.

С выводами суда первой инстанции не согласился суд апелляционной инстанции. Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия указала, что администрация г..Красноярска не является органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, в ее полномочия входит организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, тогда как обеспечение решения вопросов местного значения в сфере образования возложено на Главное управление образования администрации г..Красноярска. Истица в администрацию города в целях реализации права ребенка на бесплатное дошкольное образование не обращалась, какие-либо решения в данной сфере отношений с участием истца ответчик не принимал, в связи с чем выводы суда о незаконном бездействии администрации г..Красноярска, выразившееся в не решении вопроса предоставления места в группе полного дня в муниципальном дошкольном образовательном учреждении на территории г..Красноярска ФИО19, ДД.ММ.ГГГГ, не основаны на фактических обстоятельствах. Возлагая обязанность на администрацию г..Красноярска обеспечить предоставление ФИО20 бесплатного дошкольного образования в соответствии с требованиями законодательства в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу, суд исходил из того, что Главное управление не обладает полномочиями по созданию новых мест и созданию новых детских дошкольных образовательных учреждении, что по мнению суда, в рассматриваемом случае является основной причиной невозможности реализации сыном административного истца права на бесплатное дошкольное образование, гарантированное ему федеральным законодателем с 2 месяцев. Между тем, законом не установлена обязанность органа местною самоуправления реализовать право конкретного ребенка на получение дошкольного образования созданием нового места или созданием новых детских дошкольных образовательных учреждений.

При этом суд вышел за пределы заявленных требований, постановилрешение таким образом, что оно не влечет восстановление нарушенного права.

Оспаривая законность апелляционного определения, заявитель выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии незаконного бездействия административного ответчика, поскольку судом не было принято во внимание, что в частных детских садах образовательные услуги являются платными, что не может являться альтернативным способом реализации права ребенка на получение бесплатного дошкольного образования. Кроме того, судом не дана правовая оценка территориальной отдаленности частного детского сада от места жительства ребенка, что противоречит положениям международного права. Кроме того, судебная коллегия пришла к неверным выводам о том, что у административного ответчика отсутствует обязанность по созданию новых мест. Суд не применил положения пунктов 4, 5 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ, обязывающие органы местного самоуправления создавать и реорганизовать муниципальные образовательные учреждения, а также обеспечивать содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий. Поскольку принятие решений об организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях в г. Красноярске является полномочием администрации, требование заявлено к надлежащему ответчику.

Судебная коллегия полагает доводы кассационной жалобы обоснованными.

Согласно статье 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства - участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные или административные меры.

Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.

В силу гарантированных Конституцией Российской Федерации основных прав и свобод человека и гражданина, в частности права на получение бесплатного дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждения, всем детям гарантируется общедоступность бесплатного дошкольного образования, принадлежащее ребенку право на образование не может быть поставлено в зависимость от прав других детей.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (пункт 2 части 1 статьи 3).

Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования (статья 5 названного Закона).

В соответствии со статьей 9, частью 5 статьи 63 Закона об образовании организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.

В соответствии со статьей 67 Закона об образовании получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев (часть 1). Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (часть 2). Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (часть 3). В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (часть 4).

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Закона об образовании органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечивают содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

С учетом данной правовой позиции применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Согласно статье 45 Устава г. Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24 декабря 1997 г. N В-62, в полномочия Администрации города входит разработка и исполнение бюджета города, распоряжение и управление имуществом, находящимся в городской собственности, осуществление полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Органы администрации города, образуются для реализации полномочий, возложенных на администрацию города и могут обладать правами юридического лица.

Уполномоченным органом Администрации города Красноярска в сфере образования определено Главное управление образования Администрации г. Красноярска, задачи, функции и полномочия которого приведены в Распоряжении от 20 февраля 2014 г. N 56-р: данный орган обеспечивает организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и иных видов образования, создает условия для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных учреждениях, ведет учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного и иных видов образования, осуществляет учет и регистрацию детей, выдачу направлений родителям (законным представителям) для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения и дошкольные группы иных муниципальных образовательных учреждений города Красноярска, осуществляет в пределах своей компетенции контроль за деятельностью муниципальных образовательных учреждений по вопросам соблюдения прав граждан на получение бесплатного, доступного и качественного дошкольного, общего и дополнительного образования, разрабатывает предложения по формированию бюджета города Красноярска в частим расходов на образование, участвует в определении нормативов финансирования системы образования в целом и его элементов, осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета города на очередной финансовый год, составляет обоснование бюджетных ассигнований, является главным распорядителем средств бюджета города Красноярска для получателей бюджетных средств - муниципальных казенных учреждений, главным администратором доходов бюджета города, а также исполняет бюджетные полномочия, определенные действующим законодательством (пункт 19).

Суд первой инстанции правильно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу о допущенном Администрацией г. Красноярска бездействии, выразившемся в необеспечении ребенка в возрасте до 1, 5 лет местом в детском дошкольном учреждении, ввиду их не создания. Указание суда апелляционной инстанции об удовлетворении требования к ненадлежащему ответчику ввиду вышеприведённого регулирования являются ошибочными исходя из компетенции администрации муниципального образования и уполномоченного ею органа в сфере образования, который не уполномочен принимать решение о создании новых мест в детских дошкольных образовательных учреждениях либо о создании таких учреждений.

При таких обстоятельствах, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 19 мая 2021 г. подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 19 мая 2021 г. отменить, оставить в силе решение Центрального районного суда г. Красноярска от 27 января 2021 г.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 августа 2021 г.

Председательствующий

Судьи