Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 августа 2021 г. по делу N 66а-913/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-42/2021 по административному исковому заявлению Фомина А.К. о признании не действующим в части Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI

с апелляционной жалобой Фомина А.К. и его представителя Железняковой В.В. на решение Амурского областного суда от 12 мая 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, пояснения представителя административного истца Железняковой В.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА (зарегистрирован в управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года N RU283030002015001), опубликован в издании "Авангард" 3 февраля 2015 года N 4 (далее также - Устав).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 81 Устава администрация города Тынды в сфере организации труда и управления трудом обладает полномочиями по разработке и утверждению нормативных правовых актов по вопросам оплаты труда работников муниципальных учреждений.

Решением Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 189-Р-ТГД-VII в Устав внесены изменения, решение зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 30 декабря 2019 года N RU283030002019001 и опубликовано в газете "Авангард" от 9 января 2020 года N 1.

В частности, часть 1 статьи 34 Устава, содержащая перечень полномочий председателя Тындинской городской Думы, дополнена пунктом 13.1 следующего содержания:

-определяет размеры и условия оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами, принятыми правомочным органом местного самоуправления города Тынды.

Фомин А.К. обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просил признать не действующими вышеназванные нормы Устава.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает на противоречие оспариваемых положений статьям 7, 43, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), статьям 5, 135, 144 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Закону Амурской области от 31 декабря 2009 года N 294-ОЗ "Об основах установления систем оплаты труда работников областных бюджетных, автономных и казенных учреждений", постановлению Правительства Амурской области от 28 апреля 2010 года N 209 "О введении новых систем оплаты труда работников областных бюджетных, автономных и казенных учреждений". Полагает, что внесение изменений в статью 34 Устава пункта 13.1, которым отнесено к полномочиям председателя Тындинской городской Думы определение размеров и условий оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, причем без конкретизации правомочного органа местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов, было осуществлено без правовых оснований. Определение размеров и условий оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, должно относиться к полномочиям Тындинской городской Думы, как органа местного самоуправления.

Кроме того, правовой смысл нормы, содержащейся в пункте 1 части 1 статьи 81 Устава города Тынды, вовсе не предполагает, что к полномочиям администрации города Тынды относится разработка и утверждение нормативных правовых актов по вопросам оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, которые не относятся к муниципальным служащим, поскольку в силу части 3 статьи 29 Устава города Тынды органы местного самоуправления города Тынды обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Решением Амурского областного суда от 12 мая 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Фомин А.К. и его представитель Железнякова В.В. обратились в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование доводов жалобы указывают, что суд первой инстанции, приходя к выводу об официальном опубликовании внесенных изменений в Устав не учел, что данные изменения были опубликованы в учрежденной Мэром города газете, статус официального периодического печатного издания которого был произвольно присвоен Мэром города, в нарушение статьи 104 Устава, в связи с чем, оспариваемый нормативный правовой акт считается не вступившим в силу. Выводы суда, основанные на части 3 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", о том, что представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), не состоятельны, поскольку указанный Федеральный закон на административного истца Фомина А.К. не распространяется в виду того, что он занимает должность, не относящуюся к должностям муниципальной службы. Суд необоснованно отклонил доводы о несоответствии оспариваемых норм положениям регионального законодательства. В силу части 6 статьи 20 Трудового кодекса Российской Федерации в правовой взаимосвязи со статьей 34 Устава города Тынды председатель Тындинской городской Думы не обладает полномочиями по принятию локальных нормативных правовых актов в сфере оплаты труда.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно статье 29 Устава представительным органом г. Тынды является Тындинская городская Дума.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части Устав и последующие его изменения приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления - Тындинской городской Думой, с соблюдением установленной процедуры, в установленной форме, надлежащим образом зарегистрированы и опубликованы в официальном печатном издании.

Судебная коллегия не находит оснований согласиться с доводами административного истца о том, что изменения в Устав не были опубликованы в официальном периодическом печатном издании, следовательно, считаются не вступившими в силу.

Согласно части 2 статьи 103 Устава источником опубликования муниципальных правовых актов г. Тынды является официальное периодическое печатное издание города Тынды газета "Авангард".

Положение об официальном периодическом печатном издании города Тынды газете "Авангард" утверждается правовым актом Мэра города Тынды.

Судом установлено, что решение Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 189-Р-ТГД-VII, которым внесены изменения в Устав, зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 30 декабря 2019 года N RU283030002019001 и опубликованы в газете "Авангард" от 9 января 2020 года N 1.

Из представленных в материалы настоящего дела выписок из газеты "Авангард" следует, что она является официальным периодическим печатным изданием города Тынды, учредителем которой является Мэр города Тында, осуществляющий функции высшего должностного лица города Тынды - главы муниципального образования города Тынды, учреждена постановлением Мэра города Тынды от 22 октября 2019 года N 9.

Таким образом, вывод суда о том, что принятые изменения в Устав были опубликованы в официальном печатном издании являются правильными, а доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1).

На основании части 10 статьи 5 ТК РФ органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В силу требований части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

При этом, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, определяя в силу пункта 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно предписаниям пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

В пункте 4 статьи 86 БК РФ федеральный законодатель предусмотрел право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом.

Пунктом 1 статьи 161 БК РФ установлено, что казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 2 указанной статьи финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Таким образом, приведенные нормы не содержит требования об обязательном закреплении в уставе муниципального образования за представительным органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов оплаты труда работников муниципальных учреждений, следовательно, данные полномочия могут закрепляться за иными органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, за исключением вопросов, находящихся в исключительной компетенции данных органов.

Пункт 10 статьи 35 указанного Федерального закона определяет вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

При этом в силу пункта 11 поименованной статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 81 Устава администрация города Тынды наделена полномочиями в сфере организации труда и управления трудом, организации социально значимых работ, в сфере пенсионного обеспечения, в частности, по разработке и утверждению нормативных правовых актов по вопросам оплаты труда работников муниципальных учреждений.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что положения пункта 1 части 1 статьи 81 Устава не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает, является правильным, а доводы апелляционной жалобы в указанной части не состоятельными.

Суд обоснованно отклонил доводы представителя административного истца о том, что указанная норма не отвечает критерию правовой определенности, поскольку данная правовая норма отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть является в достаточной степени определенной по своему содержанию.

Доводы представителя Железняковой В.В. о том, что правовой смысл указанной правовой нормы не предполагает, что к полномочиям администрации города Тынды относится разработка и утверждение нормативных правовых актов по вопросам оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, которые не относятся к муниципальным служащим, о несоответствии оспариваемой нормы региональному законодательству, указанному Фоминым А.К. в административном иске, были предметом рассмотрения судом первой инстанции и позиция суда подробно и аргументировано изложена в решении. Оснований не согласиться с выводами суда судебная коллегия не усматривает.

Разрешая требования административного истца о признании не действующим пункта 13.1 части 1 статьи 34 Устава, суд первой инстанции пришел к выводу, что действующее правовое регулирование не препятствует наделению Уставом председателя Тындинской городской Думы полномочиями по принятию локального нормативного акта, определяющего размеры и условия оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы.

Проанализировав положения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 3 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статей 20, 56, 144 ТК РФ, пунктов 1, 9, 12, 13 части 1 статьи 34, части 2 статьи 98 Устава, подпунктом 2.2, 2.6 Положения об аппарате Тындинской городской Думы, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 9 сентября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII, суд пришел к выводу, что для работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, представителем нанимателя (работодателем) является лицо, уполномоченное муниципальными правовыми актами на заключение с ними трудового договора, а именно председатель Тындинской городской Думы. Следовательно, как представитель нанимателя (работодателя), он наделен полномочиями по принятию локального нормативного акта, определяющего размеры и условия оплаты труда работников, осуществляющих хозяйственное и техническое обеспечение деятельности Тындинской городской Думы, в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами, принятыми правомочным органом местного самоуправления города Тынды.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на приведенных нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, и сделаны на основании представленных доказательств.

Вопреки доводам административного истца указанная норма не противоречит положениям статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункту 4 статьи 86 БК РФ, поскольку органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у судебной коллегии не имеется.

Другие доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с чем решение суда является законным и обоснованным, оснований к его отмене не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 12 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Фомина А.К. и его представителя Железняковой В.В. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 августа 2021 года