Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2021 г. по делу N 8а-14751/2021[88а-14541/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А, с участие прокурора Кичаевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года по административному делу N 3а-223/2020 по исковому заявлению прокурора Ненецкого автономного округа к Собранию депутатов Ненецкого автономного округа, Губернатору Ненецкого автономного округа об оспаривании нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

26 июня 2008 года Собранием депутатов Ненецкого автономного округа был принят, а 1 июля 2008 года главой администрации Ненецкого автономного округа подписан закон Ненецкого автономного округа N 35-оз "О гарантиях лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления в Ненецком автономном округе" (далее - Окружной закон), который опубликован 1 июля 2008 года в "Сборнике нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа" N 29.

Статья 6 Окружного закона регулирует вопросы пенсионного обеспечения лиц, замещающих выборные должности местного самоуправления.

Частью 1 указанной статьи предусмотрено, что лица, указанные в части 2 статьи 1 настоящего закона (глава муниципального образования, депутат представительного органа местного самоуправления, осуществляющий полномочия на постоянной профессиональной основе) имеют право на пенсию за выслугу лет к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях"), пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее - пенсия за выслугу лет) в случае прекращения полномочий по следующим основаниям: 1) истечение срока полномочий; 2) отставка по собственному желанию в связи с выходом на страховую пенсию либо установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Частями 5 и 6 статьи 6 Окружного закона предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий лица, замещающего выборную должность местного самоуправления, вследствие инвалидности, полученной в результате исполнения должностных обязанностей, устанавливается пенсия за выслугу лет к страховой пенсии по инвалидности, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", без предъявления требований к стажу замещения муниципальной должности в следующих размерах: 1) инвалидам I и II групп - в размере, не превышающем 35 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий; 2) инвалидам III группы - в размере, не превышающем 30 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий.

В случае смерти лица, замещающего выборную должность местного самоуправления, связанной с исполнением им должностных обязанностей, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", в размере, не превышающем 20 процентов от денежного содержания по должности, замещаемой на день его смерти.

Оспаривая правомерность приведенных положений, 26 октября 2020 года прокурор Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Ненецкого автономного округа, Губернатору Ненецкого автономного округа о признании недействующими:

- части 1 статьи 6 Окружного закона в той мере, в которой право за выслугу лет к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей", имеют лица, замещавшие выборные должности местного самоуправления, указанные в части 2 статьи 1 Окружного закона, и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по муниципальной должности, а также полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);

- части 1, 5 и 6 статьи 6 Окружного закона в той мере, в которой данные нормы предусматривают возможность выплаты лицам, указанным в частях 1, 5 и 6 статьи 6 Окружного закона, пенсии за выслугу лет к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности) и к пенсии по случаю потери кормильца, назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемыми положениями круг лиц, которым могут быть предоставлены дополнительные гарантии в виде пенсии за выслугу лет, необоснованно расширен, что противоречит части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131- ФЗ, имеющего большую юридическую силу.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

Оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной через суд Ненецкого автономного округа 9 июня 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 19 июля 2021 года, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований. Ссылаясь на то, что порядок и условия пенсионного обеспечения лица, замещавшего выборную должность местного самоуправления, в виде пенсии за выслугу лет к пенсии, назначенной на общих или льготных основаниях, как одного из видов гарантий осуществления ими своих полномочий федеральным законодателем не определены и названная выплата не связана с фактом прекращения полномочий указанных лиц, считает, что положения абзаца второго части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ к рассматриваемым правоотношениям, вопреки выводам судов, применению не подлежат, в связи с чем оспариваемые прокурором положения статьи 6 закона округа от 1 июля 2008 г. N 35-оз каким-либо конкретным нормам федерального законодательства не противоречат.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 1999 г..N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 30 декабря 2015 г..N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г..N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации и их семей", Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г..N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", а также разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", исходил из того, что Окружной закон принят в пределах предоставленных полномочий Собранию депутатов Ненецкого автономного округа, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в

действие, в том числе правил опубликования, однако установив, что оспариваемые положения противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришел к выводу о наличии оснований для признания их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась.

Выводы судов о том, что Окружной закон принят уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры и порядка принятия, сторонами не оспариваются.

В части противоречия оспариваемых положений Окружного закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, нормам материального и процессуального права не противоречат.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ часть 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена вторым абзацем, согласно которому в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего федерального закона.

Между тем, статья 6 Окружного закона в соответствие с указанными требованиями федерального законодательства не приведена, вышеназванных ограничений не содержит.

Пунктом 1 указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" установлено, что лица, замещавшие государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшие денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032- 1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Таким образом, судами, вопреки доводам кассационной жалобы, сделан обоснованный вывод, что вышеуказанным лицам предусмотрена возможность установления ежемесячной доплаты только к страховой пенсии по старости (инвалидности), либо к досрочно назначенной пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" и, соответственно, только в случае наступления права на получение таких пенсий.

Пунктом 10 данного указа рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего указа за счет собственных средств.

Между тем, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа не учло вышеуказанные рекомендации, при этом право субъекта Российской Федерации устанавливать больший объём социальных гарантий указ не содержит, в то время как указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации).

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение суда Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Решение суда Ненецкого автономного округа от 10 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 29 сентября 2021 года.