Определение СК по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 г. по делу N 8Г-16146/2021[88-16344/2021]

Судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Марченко А.А, судей Храмцовой О.Н, Лезиной Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в зале суда гражданское дело N 2-1044/2021 по иску Шешукова Александра Владимировича к Администрации городского округа Первоуральск о признании бездействия незаконным, возложении обязанности организовать выполнение работ по строительству дороги, установке надлежащего освещения, паспортизации автомобильной дороги, по кассационной жалобе Шешукова Александра Владимировича на решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 30.04.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 12.08.2021.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Храмцовой О.Н, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шешуков А.В. обратился в суд с иском к администрации городского округа Первоуральск (далее - Администрация) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности организовать выполнение работ по строительству дороги, установке надлежащего освещения, паспортизации автомобильной дороги.

В обоснование исковых требований указано, что автомобильная дорога по адресу: "данные изъяты" в д. Извездной внесена в перечень автомобильных дорог под инвентаризационным номером 66-480 ОП МГ 22000, имеет протяженность 530 п.м, отнесена к дороге 5 категории. Текущее состояние дороги от дома N 2 до дома N 16 по ул. Полевой не соответствует транспортно-эксплуатационным характеристикам к дорогам 5 категории, закрепленным приказом Минтранса России от 07.08.2020 N 288. Согласно Генеральному плану территории деревни Извездная, утвержденному решением Первоуральской городской Думы от 25.06.2015 N 319, на улице Полевая предусмотрена полоса отвода земельного участка для размещения автомобильной дороги с твердым покрытием. По состоянию на 02.03.2021 дорога "данные изъяты" в д. Извездная не оборудована, а существует только на генеральном плане деревни, что свидетельствует о несоблюдении органами местного самоуправления действующего законодательства в части обеспечения дорожной деятельности. В соответствии с пунктами 12.1.2- 12.1.3 Технических правил ремонта и содержания автомобильных дорог ВСН 24-88, утвержденных Минавтодором РСФСР 29.06.88, техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги общего пользования. Согласно пункту 6.9.1 ГОСТа Р 50597-2017 "Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" средняя освещенность на дорожном покрытии, равномерность освещенности и коэффициент периферийного освещения дорог должны быть не ниже значений, указанных в ГОСТ 33176. Горизонтальная освещенность покрытия проезжей части улиц и ее равномерность должны быть не ниже значений, указанных в ГОСТ Р 52766.

Истцом в органы местного самоуправления неоднократно направлялись обращения по вопросу приведения спорной дороги "данные изъяты" в деревне Извездная города Первоуральска в соответствие с действующим законодательством, однако по настоящее время органами местного самоуправления не принято достаточно мер, направленных на устранение действующего законодательства. Истец просил признать незаконным бездействие администрации городского округа Первоуральск по обеспечению надлежащего состояния автомобильной дороги по "данные изъяты" в деревне Извездная города Первоуральск; возложить на администрацию городского округа Первоуральск обязанность организовать выполнение работ по постройке указанного участка автомобильной дороги; обеспечить переходный тип покрытия автомобильной дороги в соответствии с требованиями СП 34.13330.2012, в срок до 01.12.2021; установить надлежащее освещение данного участка автомобильной дороги в соответствии с требованиями ГОСТа Р 50597-2017, в срок до 01.12.2021; осуществить паспортизацию автомобильной дороги по "данные изъяты" в деревне Извездная города Первоуральска, в срок до 01.12.2021.

Решением Первоуральского городского суда Свердловской области от 30.04.2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 12.08.2021, исковые требования Шешукова А.В. оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе заявитель Шешуков А.В. просит об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены. Информация о рассмотрении дела была заблаговременно размещена на официальном сайте Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, в связи с чем на основании статей 167, 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым отменить судебные акты как постановленные с нарушением норм материального права и существенным нарушением норм процессуального права.

Судами установлено, что "данные изъяты". (мать истца) является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты"

Автомобильная дорога общего пользования местного значения по ул. Полевой внесена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Первоуральск, утверждённый постановлением администрации городского округа Первоуральск от 31.01.2012 N 187, как автомобильная дорога V технической категории.

Принимая решение об отказе в удовлетворении исковых требований Шешукова А.В, суд первой инстанции исходил из того, что возложение в судебном порядке на органы местного самоуправления каких-либо обязанностей по решению вопросов местного значения, для реализации которых законодателем предусмотрена конкретная процедура, противоречит положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и бюджетному законодательству. При этом суд отметил, что истцом не указано, в чем выразилось бездействие ответчика, на которого законом не возложено исполнение именно в настоящее время обязанности по изменению типа дорожного покрытия спорной дороги.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, в соответствии с полномочиями, предусмотренными статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, оставил решение суда без изменения.

Судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что выводы судов нельзя признать законными ввиду следующего.

В соответствии со статьей 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Согласно пунктам 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В силу части 4 статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд.

В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в апелляционном определении должны быть указаны мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, и ссылка на законы, которыми суд руководствовался.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ).

Статьей 3 данного закона определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы).

Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (части 1 и 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ).

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание.

При рассмотрении настоящего дела судами указано на недоказанность истцом Шешуковым А.В. обстоятельств, приведенных в обоснование иска, в том числе на непредставление истцом доказательств, подтверждающих факт несоответствия дороги требованиям СНиП 2.05.02-85, утвержденного постановлением Госстроя СССР от 17.12.1985 N 233, и СП 34.13330.2012, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.06.2012 N266.

Между тем, судами не учтено, что именно на собственника (владельца) дороги возложена обязанность содержать автомобильную дорогу, включенную в генеральный план муниципального образования, в состоянии, обеспечивающем безопасное движение транспортных средств, в соответствии с требованиями технических регламентов, ГОСТов и СНИПов.

В силу положений пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения; соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

В пункте 3 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 07.08.2020 N 288, установлено, что оценка технического состояния автомобильных дорог в целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов проводится владельцами автомобильных дорог на основании результатов обследования и анализа информации о транспортно-эксплуатационных характеристиках автомобильных дорог (далее - обследование). Допускается проведение оценки технического состояния автомобильных дорог на основании результатов обследования, выполненного иными лицами с разрешения владельцев автомобильных дорог.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 51 Обзора судебной практики N 1 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 07.04.2021, обратил внимание на необходимость при рассмотрении административного искового заявления о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в ненадлежащем содержании автомобильной дороги местного значения, устанавливать фактические обстоятельства, связанные с техническим состоянием дороги, выполнением собственником (владельцем) обязанности по ее ремонту и содержанию.

Однако в материалах дела отсутствует какой-либо акт органа местного самоуправления или уполномоченной организации, подтверждающий соответствие дороги техническим регламентам и иным нормативным документам, в том числе требованиям государственных стандартов, направленных на обеспечение дорожной деятельности и безопасности дорожного движения.

С учетом изложенного, выводы нижестоящих судов об отсутствии незаконного бездействия со стороны Администрации являются преждевременными, основанными на неправильном установлении имеющих значение для дела обстоятельств.

Кроме того, в обжалуемых судебных актах отсутствуют мотивы, по которым судами отказано в удовлетворении исковых требований Шешукова А.В. в части возложения на Администрацию обязанности осуществить паспортизацию автомобильной дороги.

Судами не учтено, что в силу подпункта 4 пункта 9 приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" в прочие работы по содержанию входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений.

В силу пунктов 4.2.2, 4.2.3 ГОСТ 33388-2015 "Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации" техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги независимо от принадлежности, состояния и вида покрытия. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге или ее части. Первичный технический учет проводится на вновь построенных, реконструированных и введенных в эксплуатацию автомобильных дорогах, а также на существующих дорогах, не имеющих технических паспортов.

Согласно пункту 9.1 ГОСТ 33388-2015 результатом технического учета и паспортизации является технический паспорт автомобильной дороги, который составляется на бумажном и электронном носителях. Технический паспорт автомобильной дороги представляет собой документ, содержащий данные о техническом уровне и эксплуатационном состоянии автомобильной дороги, полученные в результате проведения ее технического учета.

Таким образом, технический паспорт определяет фактическое состояние автомобильной дороги и необходим для обеспечения безопасности дорожного движения.

В то же время, разрешая требования Шешукова А.В, суды техническое состояние спорного участка грунтовой дороги не устанавливали, выполнение собственником (владельцем) грунтовой дороги обязанности по ее ремонту и содержанию (в том числе по паспортизации дороги) не выясняли. Доводы истца о несоответствии дороги требованиям ГОСТов и СНИПов, равно как о неисполнении ответчиком обязанности по паспортизации дороги Администрацией не опровергнуты.

Разрешение спора на основе неполно выясненных юридически значимых обстоятельств свидетельствует о нарушении норм материального права и существенном нарушении норм процессуального права, повлиявшем на исход дела.

При новом рассмотрении настоящего дела судам следует также учитывать, что правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина, несогласного с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд. Вид судопроизводства определяет суд.

В силу положений части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Исходя из характера спорных правоотношений, требования Шешукова А.В. подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

При таких обстоятельствах судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, подлежат отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить исковые требования на основании норм материального права, подлежащих применению к спорным отношениям, установленных по делу обстоятельств и с соблюдением требований процессуального закона (с правильным выбором вида судопроизводства).

Руководствуясь статьями 379.5, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 30.04.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 12.08.2021 отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи