Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 сентября 2021 г. по делу N 66а-3789/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К.

при секретаре Двойченко М.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-214/2021 по административному исковому заявлению Тарадеева И.В. о признании недействующим абзаца первого статьи 2 Закона Тульской области от 28 апреля 2016 г. N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 1 июня 2020 г. N 45-ЗТО)

по апелляционным жалобам Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области на решение Тульского областного суда от 17 мая 2021 г, которым заявленное требование удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Бузмакова С.С, объяснения представителя Тульской областной Думы - Петровичевой Л.М, представителя Губернатора Тульской области - Демидовой А.В, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителя Тарадеева И.В. - Александрова В.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей судебный акт не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 апреля 2016 г. Тульской областной Думой принят Закон Тульской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области". 28 апреля 2016 г. Закон подписан временно исполняющим обязанности Губернатора Тульской области за N 27-ЗТО, опубликован 29 апреля 2016 г. в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" на сайте http://npatula.ru, а также 4 мая 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

В соответствии с абзацем первым статьи 2 Закона Тульской области от 28 апреля 2016 г. N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (далее также - Закон N 27-ЗТО) лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу данного Закона.

Законом Тульской области от 1 июня 2020 г. N 45-ЗТО "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Тульской области" (далее также - Закон N 45-ЗТО) в абзаце первом статьи 2 Закона Тульской области от 28 апреля 2016 г. N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" слова "до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо" исключены. 1 июня 2020 г. данный Закон опубликован в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" на сайте http://npatula.ru, а также 2 июня 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации" http://www.pravo.gov.ru, и вступил в силу по истечении десяти дней после дня его опубликования.

Тарадеев И.В. обратился в Тульский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия абзаца первого статьи 2 Закона N 27-ЗТО (в редакции Закона N 45-ЗТО) в части применения к лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что в период с 23 мая 2006 г. по 29 октября 2009 г. замещал должность заместителя председателя комиссии по регламенту и депутатской этике Тульской областной Думы четвёртого созыва. Со 2 августа 2010 г. ему установлена группа инвалидности. С 27 сентября 2010 г. на основании распоряжения департамента социального развития Тульской области от 14 октября 2010 г. ему была назначена ежемесячная доплата к государственной пенсии (75% денежного вознаграждения заместителя председателя комиссии по регламенту и депутатской этике Тульской областной Думы четвёртого созыва за вычетом суммы страховой пенсии по инвалидности). С 10 мая 2017 г. на основании статьи 2 Закона Тульской области N 27-ЗТО выплата доплаты к пенсии прекращена.

Тарадеев И.В. считает, что абзац первый статьи 2 Закона N 27-ЗТО (в редакции ЗТО N 45-ЗТО) не соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности Федеральному закону от 30 декабря 2015 г. N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 21 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ", пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

По мнению Тарадеева И.В, оспариваемая норма противоречит проводимой социальной политике государства, направленной на обеспечение государственной поддержки инвалидов, принципу социальной справедливости, соразмерности и равенства, стабильности и предсказуемости законодательства, недопустимости произвольного отказа государства от принятых публично-правовых обязательств.

Решением Тульского областного суда от 17 мая 2021 г. требование административного истца удовлетворено.

В апелляционных жалобах Губернатор Тульской области и Тульская областная Дума просят об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об отказе Тарадееву И.В. в удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права, указав, что суд при вынесении решения не учёл, что разрешение вопроса о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до момента вступления в силу Федерального закона N 446-ФЗ, относится к дискреции законодателя субъекта Российской Федерации. Признание оспариваемой административным истцом нормы недействующей приведёт к нарушению со стороны органов государственной власти Тульской области федерального законодательства при назначении доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения с просьбой оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и возражениях на них, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

Из приведённых норм и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отражённой в постановлениях от 30 ноября 1995 г. N 16-П, от 1 февраля 1996 г. N 3-П, ряде других решений, сохраняющих свою силу, следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

Тульская областная Дума, приняв Закон Тульской области от 25 июля 2005 г. N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (далее также - Закон N 609-ЗТО), предусматривающий право лиц, замещавших государственные должности Тульской области, на ежемесячную доплату к пенсии, действовала в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку на момент принятия данного закона федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих определённые социальные и иные гарантии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, их размер, порядок и условия предоставления, кроме Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", не имелось, в связи с чем, данный вопрос вплоть до его разрешения на федеральном уровне мог быть урегулирован законами субъектов Российской Федерации.

Проанализировав предписания статей 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 38, 40, 41, 42 Устава (Основного Закона) Тульской области от 28 мая 2015 г. N 2301-ЗТО, статей 10, 11, 17, 18, 21, 22, 23 Закона Тульской области от 14 декабря 1994 г. N 4-ЗТО "О законах области", постановления правительства Тульской области от 17 февраля 2014 г. N 61 "Об источниках официального опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации правительства Тульской области и органов исполнительной власти Тульской области", суд первой инстанции сделал верное заключение о принятии Закона N 27-ЗТО (и изменяющего его нормативного правового акта) уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования. Правомочность органа, принявшего вышеупомянутый Закон, а также соблюдение установленной законом процедуры его принятия, правил введения в действие и опубликования Тарадеевым И.В. в ходе рассмотрения административного дела не оспаривались.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 609-ЗТО (в первоначальной редакции) право на доплату к пенсии имели лица, замещавшие не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшие денежное вознаграждение за счёт средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Законом Тульской области от 15 июля 2013 г. N 1982-ЗТО и Законом Тульской области от 13 июля 2015 г. N 2327-ЗТО пункт 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" был дополнен словами "и достигшие возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста имеющие право на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности, либо в период замещения государственной (муниципальной) должности, либо в течение одного года со дня прекращения полномочий".

В соответствии с Законом N 27-ЗТО пункт 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" был изложен в новой редакции, согласно которой право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные должности на профессиональной постоянной основе и освобождённые от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), достигшие пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности, за исключением лиц, которые прекратили осуществление своих полномочий в связи с подпунктами 1 - 5 пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

В силу положений абзаца второго статьи 2 Закона N 27-ЗТО прекращение выплаты доплаты к пенсии по основанию, предусмотренному абзацем первым названной статьи, не является препятствием для обращения лица, имеющего право на её получение в соответствии со статьёй 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции Закона N 27-ЗТО), за её повторным назначением.

Согласно преамбуле Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" данный закон регулирует правоотношения, связанные с установлением ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области, за счёт средств бюджета области и местных бюджетов соответственно.

В соответствии с абзацем вторым статьи 1 Закона N 609-ЗТО (в редакции Закона Тульской области от 15 июля 2013 г. N 1982-ЗТО) под ежемесячной доплатой к пенсии понимается ежемесячная денежная выплата лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области, право на получение которой определяется в соответствии с данным законом, при выходе на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как правильно установилсуд первой инстанции, в отсутствие федерального регулирования вопросов предоставления социальных и иных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, Тульской областью при принятии Закона Тульской области от 25 июля 2005 г. N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" осуществлено собственное правовое регулирование по указанным вопросам, в связи с чем лица, замещавшие государственные должности Тульской области и впоследствии достигшие возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста имеющие право на страховую пенсию по инвалидности на период замещения таких должностей, приобретали право на назначение ежемесячной доплаты к пенсии.

При этом в данной части перечисленные лица приобретали право на назначение ежемесячной доплаты к пенсии в связи с нетрудоспособностью как в связи с достижением определённого возраста, так и по инвалидности независимо от того, наступила ли она в период замещения государственной должности или нет, и, таким образом, данные лица составляли единую категорию нетрудоспособных граждан, которым региональный законодатель установилдополнительную социальную гарантию. О принадлежности этих граждан к одной категории нетрудоспособных, имеющих право на страховую пенсию вследствие достижения определённого возраста или наступления инвалидности, свидетельствует и положения пункта 1 статьи 3, статей 6, 8 и 9 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (в редакции, действующей на день принятия Закона N 27-ЗТО).

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. N 446-ФЗ дополнил статью 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" пунктом 4, предусматривающим условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нём дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 1 статьи 1).

В этой связи региональным законодателем в Закон N 609-ЗТО внесены соответствующие изменения, согласно которым право на ежемесячную доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные должности Тульской области на профессиональной постоянной основе и освобождённые от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), достигшие пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности, за исключением лиц, которые прекратили осуществление своих полномочий в связи с подпунктами 1 - 5 пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

При этом в соответствии с абзацем первым статьи 2 Закона N 27-ЗТО (в редакции Закона N 45-ЗТО) лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу данного закона.

Действительно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, что следует из приведённой выше позиции Конституционного Суда Российской Федерации, так как федеральными нормативными правовыми актами этот вопрос не урегулирован.

Однако, обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 26 декабря 2002 г. N 17-П, от 29 января 2004 г. N 2-П и др.).

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что положения абзаца первого статьи 2 Закона N 27-ЗТО (в редакции Закона N 45-ЗТО) названным принципам не соответствуют, поскольку оспариваемым законоположением из числа единой категории нетрудоспособных граждан - получателей страховой пенсии, замещавших государственные должности Тульской области, которым региональный законодатель ранее установилдополнительную социальную гарантию и к которым относились нетрудоспособные лица, достигшие возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста имеющие право на страховую пенсию по инвалидности, выплата доплаты к пенсии прекращена только лицам, которым такая доплата была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий.

При этом какое-либо финансово-экономическое обоснование или иные обстоятельства, свидетельствующие о необходимости изменения правил предоставления дополнительной выплаты именно таким образом, как следует из материалов административного дела, отсутствуют. Фактически из единой категории нетрудоспособных граждан, замещавших государственные должности Тульской области, которым законодатель субъекта Российской Федерации ранее принял решение установить дополнительную социальную гарантию, данная гарантия в отсутствие какого-либо обоснования была отменена лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий, и, вместе с тем, сохранена лицам, прекратившим исполнение полномочий по государственной должности до достижения ими пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) и выплата доплаты к пенсии которым в связи с достижением ими такого возраста была назначена до 9 мая 2016 г, а также лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной должности.

Такое изменение правового регулирования в части правил предоставления дополнительной выплаты только в отношении инвалидов, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий, не может быть признано правомерным, отвечающим принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и означает произвольную отмену прав, приобретённых гражданами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с приведёнными выше конституционными принципами и влечёт нарушение прав отдельных граждан, которым доплата к пенсии уже была назначена в связи с наступлением инвалидности в течение одного года со дня прекращения полномочий на дополнительное пенсионное обеспечение, лишая их ежемесячной доплаты к пенсии.

Таким образом, суд правомерно удовлетворил административный иск и признал недействующими оспариваемые положения Закона Тульской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом верно, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Доводы административных ответчиков, приведённые в апелляционных жалобах и озвученные в ходе рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

При таком положении предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены состоявшегося решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тульского областного суда от 17 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи