Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 г. по делу N 8а-18526/2021[88а-17770/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Корнюшенкова Г.В, Терентьевой Н.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Харченко Л. Ф. на решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года по административному делу N 3а-270/2021 по административному исковому заявлению Харченко Л. Ф. о признании не действующим в части решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 г. N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды".

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Харченко Л.Ф. обратилась в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части установления функциональной зоны С-3 "Зоны озеленения территорий специального назначения" в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Заявленные административным истцом требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка, принадлежащего Харченко Л.Ф. на праве собственности, данной функциональной зоны произведено с нарушением положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации; земельный участок расположен в двух функциональных зонах: Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" и С-3 "Зона озеленения территорий специального назначения"; оспариваемое в части решение нарушает права административного истца, как собственника объекта недвижимости, поскольку Харченко Л.Ф. лишена возможности распорядиться объектом (перераспределить земельный участок с землями, государственная собственность на которые не разграничена).

Решением Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года, в удовлетворении административного иска Харченко Л.Ф. отказано.

В кассационной жалобе на решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 1 сентября 2021 года, Харченко Л.Ф, настаивая на доводах административного иска, ставит вопрос об отмене указанных судебных актов, как вынесенных с нарушением норм материального права, и направлении дела на новое рассмотрение. В обоснование приводит доводы о том, что судами не восстановлено ее нарушенное право, полагает, что территориальное планирование спорного земельного участка не отвечает требованиям о принадлежности его только к одной территориальной зоне, а также указывает на то, что правила землепользования и застройки входят в противоречие с генеральным планом в части нахождения земельного участка в двух функциональных зонах.

На кассационную жалобу Харченко Л.Ф. администрацией города Вологды и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В данном деле несоответствие решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 в оспариваемой части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судами не установлено

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Процедура внесения изменений в генеральный план регламентирована статьями 9, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" утвержден генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды.

Решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" внесены изменения в генеральный план городского округа.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 принято уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, опубликовано в установленном порядке, что участвующими в деле лицами не оспаривается.

Проверяя указанное решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу, установлен единый градостроительный регламент и неопределенность правового режима его использования отсутствует, то расположение этого участка в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Проверяя законность и обоснованность судебного решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции согласилась.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит, что выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм материального права.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

Приведенным требованиям территориальное зонирование находящегося в собственности административного истца земельного участка соответствует.

Как следует из материалов дела и установлено судами, административный истец Харченко Л.Ф. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1427 кв. м, расположенного по адресу: "адрес"; категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования земельного участка - "для индивидуального жилищного строительства и обслуживания дома".

Судами установлено, что в соответствии с генеральным планом города Вологды (в редакции решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270) земельный участок административного истца расположен в двух функциональных зонах: Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" и С-3 "Зона озеленения территорий специального назначения".

В то же время, как также установлено судами земельный участок с кадастровым номером N расположен в одной территориальной зоне - в зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-1), что подтверждается представленным в материалы дела фрагментом карты градостроительного зонирования города Вологды, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой расположена большая часть земельного участка.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом административном деле.

В данном случае, как установлено судами, на соответствующем фрагменте карты градостроительного зонирования земельный участок отнесен к одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой находится большая часть этого участка, что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, само по себе пересечение границ земельного участка административного истца с границей функциональной зоны озеленения территорий специального назначения требованиям действующего законодательства Российской Федерации (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 1 и 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации) не противоречит. Градостроительное и земельное законодательство не содержит норм о том, что границы функциональных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне.

Судами первой и апелляционной инстанций обоснованно учтено, что силу вышеприведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующего назначения территории округа, но и на планируемое развитие этой территории; то генеральный план несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения. При этом градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

При разрешении административного дела, вопреки доводам кассационной жалобы, судом апелляционной инстанции также правильно принята во внимание правовая позиция Европейского Суда по правам человека, согласно которой в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Довод кассационной жалобы о противоречии правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа тождественен позиции административного истца, изложенной в апелляционной жалобе. Вместе с тем, данный довод, как правомерно указано судебной коллегией в апелляционном определении, исходя из предмета административного иска не может являться предметом проверки в рамках данного административного дела. Кроме того, частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Отсутствие возможности перераспределения и присоединения к земельному участку, принадлежащему административному истцу, земель, государственная собственности на которые не разграничена, не ограничивает права административного истца, как собственника земельного участка с кадастровым номером 35:24:0503003:482 использовать данный земельный участок в существующих границах в соответствии с разрешенным использованием и распоряжаться данным земельным участком в пределах, установленных законодательством.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит, что нормы материального права применены судами в настоящем административном деле верно.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Доводы кассационной жалобы тождественны позиции административного истца, изложенной в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, которой судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка. Другое толкование подателем кассационной жалобы положений законодательства не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Поскольку несоответствие решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 в оспариваемой части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судами не установлено, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации правовых оснований для признания указанного нормативного правового акта недействующим не имеется.

Учитывая, что отмена или изменение судебных постановлений нижестоящих судов в порядке кассации возможны исключительно в случае наличия таких ошибок в толковании и применении закона, которые повлияли на исход дела, без исправления которых невозможны эффективное восстановление и защита нарушенных прав, свобод и охраняемых законом публичных интересов, а таких нарушений при рассмотрении дела судами не допущено, основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Харченко Л. Ф. - без удовлетворения.

Решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи