Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по делу N 8а-18520/2021[88а-18107/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Лычковского сельского поселения Демянского района Новгородской области на решение Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 30 июня 2021 года по административному делу N 2а-233/2021 по административному исковому заявлению прокурора Демянского района Новгородской области в защиту прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц к администрации Лычковского сельского поселения Демянского района Новгородской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца - прокурора генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А, возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

в ходе проведенной на основании обращения граждан прокуратурой Демянского района Новгородской области в сентябре-октябре 2020 года проверки соблюдения администрацией Лычковского сельского поселения Демянского района Новгородской области (далее администрация Лычковского сельское поселения) требований законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, установлено, что на территории названного поселения условия для бытового обслуживания населения путем организации предоставления услуг общественной бани надлежащего качества не созданы, единственная общественная баня в с.Лычково не функционирует.

По результатам проведенной проверки 29 октября 2020 года прокурором Демянского района Новгородской области в адрес главы администрации Лычковского сельского поселения внесено представление об устранении нарушений законодательства путем создания условий для бытового обслуживания населения, заключающихся в организации предоставления услуг общественной бани надлежащего качества в соответствии с требованиями действующего законодательства, которое письмом заместителя главы администрации Лычковского сельского поселения от 27 ноября 2020 года N 640 оставлено без удовлетворения по мотиву отсутствия денежных средств на капитальный ремонт общественной бани, расположенной в с.Лычково и малой потребности жителей, пользующихся ее услугами.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения 25 февраля 2021 года прокурора Демянского района Новгородской области в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным иском к администрации Лычковского сельского поселения Демянского района Новгородской области о признании бездействия незаконным и возложении на администрацию поселения обязанности по организации на подведомственной ей территории деятельности по обеспечению услуг общественной бани надлежащего качества.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в условиях, когда не все жители села Лычково имеют индивидуальные бани, при том, что многие из них проживают в домах, не обеспеченных горячим водоснабжением, отсутствие общественной бани (помывочных мест) создает угрозу безопасности и здоровья жителей поселения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, влечет нарушение конституционных прав граждан на охрану здоровья, а также, на благоприятные и безопасные условия проживания и жизнедеятельности.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Демянского района Новгородской области.

Решением Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации Лычковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области, выразившееся в ненадлежащем исполнении требований об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации по созданию условий для бытового облуживания населения Лычковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области в части предоставления банных услуг.

На администрацию Лычковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области возложена обязанность в срок до 1 мая 2024 года создать условия для бытового облуживания населения Лычковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области в части предоставления банных услуг путем обеспечения необходимого количества помывочных банных мест.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 30 июня 2021 года решение Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года изменено в части установления срока исполнения возложенной на администрацию поселения обязанности, который установлен до 1 июня 2022 года.

В остальной части решение Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через Валдайский районный суд Новгородской области 24 августа 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 8 сентября 2021 года, администрация Лычковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывает, что суды первой и апелляционной инстанции, в отсутствие доказательств обратного со стороны истца, действующего в интересах неопределенного круга лиц, не учли, что органы местного самоуправления Лычковского сельского поселения, являющегося дотационным, решая вопрос по закрытию бани и в целом по созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания, действовали в интересах местного населения, с учетом бюджетной обеспеченности на содержание бани и потребностей населения в её услугах, а также в рамках полномочий по решению вопросов местного значения, вмешательство в которые судом является недопустимым в силу закрепленного статьей 10 Конституции РФ принципа разделения властей. Указала на неисполнимость судебного акта ввиду отсутствия в нем в нем указания на конкретные действия, которые необходимо совершить для надлежащего исполнения решения. Полагала необоснованным применение судами СП 42.13330.2016 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденных Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г, ссылаясь на их рекомендательный характер и распространение лишь на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 21 ноября 2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и исходя из установленного факта незаконного бездействия органа местного самоуправления при решении вопросов местного значения в области организации бытового обслуживания населения в части предоставления банных услуг, возложил на администрацию поселения обязанность по созданию на территории Лычковского сельского поселения условий для такого обслуживания, путем обеспечения необходимого количества помывочных мест в срок до 1 мая 2024 года.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, в то же время указав, что установленный судом срок исполнения возложенной на администрацию поселения обязанности нельзя признать разумным, исходя из отсутствия в материалах дела доказательств невозможности организации услуг общественной бани на территории Лычковского сельского поселения, в том числе путем, отличным от строительства нового банного комплекса или реконструкции старого, до истечения указанного судом срока, в связи с чем установилауказанный срок - до 1 июня 2022 года и нормам материального и процессуального права выводы судов первой (в неизмененной части) и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, а такие обстоятельства по делу установлены.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и гарантии его осуществления определены в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131- ФЗ).

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 14 Федерального закона от N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Частью 3 указанной нормы предусмотрено, что к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи.

Как следует из части 2 статьи 1 указанного Федерального закона, решение вопросов местного значения органами местного самоуправления должно осуществляться исходя из интересов населения.

В ходе рассмотрения административного дела судами установлено, что по состоянию на 1 января 2021 года в с.Лычково зарегистрировано 1467 жителей, проживает 1118 человек, при этом на территории поселения расположено 14 многоквартирных домов, в которых централизованное горячее водоснабжение отсутствует, а в 40 квартирах отсутствует централизованное холодное водоснабжение.

Начиная с 28 января 2014 года, на территории поселения не предоставляются услуги общественной бани.

Согласно информации, представленной администрацией поселения, до 2014 года в Лычковском сельском поселении имелась общественная баня 1958 года постройки, которая до 2012 года находилась на обслуживании Муниципального учреждения Лычковского сельского поселения "Бани" жилищно - коммунального хозяйства Демянского района, собственником которой являлась администрация Демянского муниципального района, однако после реорганизации и упразднения филиала ЖКХ на территории Лычковского сельского поселения, общественная баня в соответствии с постановлением администрации района N 48 от 16 января 2012 года и постановлением администрации поселения N 23 от 2 марта 2012 года была переда в собственность администрации Лычковского сельского поселения, а для ее обслуживания на территории сельского поселения было организовано муниципальное автономное учреждение (МАУ) "Здоровье".

Решением Совета депутатов Лычковского сельского поселения N 198 от 28 января 2014 г. на основании комиссионного акта общего технического осмотра здания МАУ "Здоровье" от 23 января 2014 г. ввиду отсутствия денежных средств на капитальный ремонт здания общественной бани, невозможностью восстановления систем тепло- и водоснабжения, а также угрозы возникновения ЧС, нерентабельности учреждения - МАУ "Здоровье", здание бани было закрыто. 6 февраля 2014 года администрацией Лычковского сельского поселения было вынесено постановление N 11 "О ликвидации муниципального автономного учреждения "Здоровье".

Между тем, приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N1034/пр утверждены Строительные правила 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утверждена и введена в действие актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* в соответствии с приложением "Д" к которым для сельских поселений предусмотрено наличие бани из расчета 7 помывочных мест на 1 тысячу жителей, а в поселениях, обеспеченных благоустроенным жилым фондом, из расчета 3 помывочных места на 1 тысячу жителей.

По смыслу положений пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" охрана здоровья представляет собой систему различных мер, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления здоровья каждого человека.

При этом одним из способов профилактики возникновения и (или) распространения заболеваний является проведение санитарно-технических, санитарно-гигиенических мероприятий, в том числе посредством создания для населения условий для соблюдения правил личной гигиены.

На основании пункта 3 статьи 35 Федерального Закона "О прокуратуре в Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита правя граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

С учетом изложенного, суды, установив, что на территории Лычковского сельского поселения с 28 января 2014 года не предоставляются услуги общественной бани, при этом поселение частично обеспечено благоустроенным жилым фондом, пришли к обоснованному выводу о наличии у администрации поселения обязанности по созданию условий для бытового облуживания населения Лычковского сельского поселения в части предоставления населению банных услуг путем обеспечения необходимого количества помывочных банных мест из расчета 3 помывочных места на 1 тысячу жителей и, соответственно, об удовлетворении заявленных прокурором требований о признании бездействия администрации поселения незаконным и о возложении на нее обязанности устранить допущенные нарушения закона.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При этом не может быть признана обоснованной ссылка подателя кассационной жалобы на недоказанность административным истцом потребности населения поселения в предоставлении банных услуг и негативного влияния их отсутствия на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, поскольку в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого бездействия возложена на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие), который, в свою очередь, в соответствии с подпунктом 4 части 9 вышеназванной статьи 226 должен доказать соответствуют ли оспариваемые действия (бездействие) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы о том, что возложение на администрацию поселения обязанности по предоставления населению банных услуг является прямым вмешательством в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, относящихся к ее исключительной компетенции, решение суда прав административного ответчика не нарушает, поскольку судебные акты не содержат прямого указания на совершение административным ответчиком конкретных действий, а указывают лишь на необходимость исполнения администрацией требований федерального законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и соблюдения конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятные и безопасные условия проживания и жизнедеятельности.

Доводы подателя кассационной жалобы о нераспространении на спорные правоотношения СП 42.13330.2016 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" не влечет признание судебных актов незаконными, поскольку добровольность применения стандартов не исключает обязанность органов местного самоуправления по обеспечению исполнения требований федерального законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и создания условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания.

Не влекут отмену судебных актов и доводы кассационной жалобы о их неисполнимости ввиду отсутствия в них указания на конкретные действия, которые необходимо совершить для надлежащего исполнения решения, поскольку действующим законодательством не установлено каким способом предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ обязанность создания органами местного самоуправления условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания должна быть исполнена. Следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно избирать способ, которым указанная обязанность может быть реализована с учетом конкретных обстоятельств.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года (в неизмененной части) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 30 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Лычковского сельского поселения Демянского района Новгородской области - без удовлетворения.

Решение Валдайского районного суда Новгородской области от 13 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 30 июня 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 28 октября 2021 года.