Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2021 г. по делу N 66а-1383/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Фомина М.В., судей Колпаковой А.В., Носковой А.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД 61RS0022-01 -2021 -003597-83) N3а-175/2021 по апелляционным жалобам административного истца Гусевой-Шаповаловой Натальи Алексеевны, администрации города Таганрога, Городской Думы города Таганрога на решение Ростовского областного суда от 23 июня 2021 г., которым удовлетворены административные исковые требования Гусевой-Шаповаловой Натальи Алексеевны о признании недействующим решения Городской Думы города Таганрога Ростовской области N 155 от 11 марта 2021 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Город Таганрог".

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя администрации города Таганрога Шатской Ю.Ж, представителя Городской Думы города Таганрога Мамаенко Д.В, судебная коллегия

установила:

Устав муниципальною образования "Город Таганрог" принят решением Городской Думы города Таганрога N 318 от 3 июня 2011 г.

В последующем в данный нормативный правовой акт вносились изменения и дополнения на основании решений Городской Думы города Таганрога N 453 от 17 июля 2012 г, N 534 от 29 марта 2013 г, N 607 от 29 ноября 2013 г, N 645 от 31 марта 2014 г, N 17 от 5 ноября 2014 г, N 135 от 2 ноября 2015 г, N. 243 от 29 сентября 2016 г, N 355 от 25 мая 2017 г, N 446 от 30 марта 2018 г, N: 537 от 31 января 2019 г.

Решением Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г.(далее- Решение Думы N 155) внесены изменения и дополнения в Устав муниципального образования "Город Таганрог" (далее Устав).

Гусева-Шаповалова Н.А. обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог", в связи с нарушением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку, являясь жителем города Таганрога, истец была лишена права на участие в публичных обсуждениях изменений, проект нормативного акта подлежал опубликованию за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии изменений в устав, а решение о принятии изменений подлежало государственной регистрации и обнародованию.

В судебном заседании истец и ее представитель с учётом письменного заявления об уточнении требований, просили признать недействующим решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. в полном объеме, указывая, что все изменения, требующие проведения публичных слушаний, приняты с нарушением процедуры принятия, регистрации и опубликования.

По мнению административного истца, несоблюдение порядка принятия и порядка введения в действие муниципальных правовых актов лишает граждан права на местное самоуправление, позволяет должностным лицам злоупотреблять своими полномочиями.

Решением Ростовского областного суда от 23 июня 2021 г. административное исковое заявление Гусевой-Шаповаловой Н.А. удовлетворено.

Решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 года "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог" признано недействующим со дня принятия.

На указанное решение суда от 23 июня 2021 г. Гусевой-Шаповаловой Н.А, администрацией города Таганрога, Городской Думой города Таганрога поданы апелляционные жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Городской Думы города Таганрога по доверенности Мамаенко Д.В. поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, указывая на соблюдение процедуры принятия оспариваемого решения о внесении изменений и дополнений в Устав.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Таганрога по доверенности Шатская Ю.Ж. поддержала доводы апелляционной жалобы, просила отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении административного иска, полагая, что соблюдена процедура подготовки проекта решения о внесении изменений и дополнений в Устав.

В апелляционной жалобе административного истца Гусевой-Шаповаловой Н.А. выражено несогласие с выводами мотивировочной части судебного акта.

Для рассмотрения дела в суд апелляционной инстанции административный истец Гусева-Шаповалова Н.А, заинтересованное лицо Главное управление Министерства юстиции по Ростовской области не явились, представили ходатайство о рассмотрении административного дела в их отсутствие.

Иные лица, участвующие в деле в судебную коллегию для рассмотрения дела в апелляционном порядке также не явились. О времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом путем направления электронной корреспонденции. Кроме того информация о месте и времени судебного заседания была размещена на официальном интернет-сайте суда.

Учитывая, что указанные лица о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьёй 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ), определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Суд первой инстанции, исследовав представленные доказательства, проанализировав положения норм федерального законодательства, изложенных в судебном акте, правильно констатировал, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят с нарушением процедуры принятия, правил введения в действие (опубликования) и вступления в силу, в связи с чем, подлежит отмене.

Выводы суда согласуются с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Частью 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Город Таганрог" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых решений) предусмотрено, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в городе Таганроге, определенном правовым актом Администрации города Таганрога.

Учитывая, что цель официального опубликования нормативного правового акта - обеспечение возможности ознакомления с содержанием этого акта для населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, порядок обнародования акта должен обеспечивать доведение акта до сведения населения и ознакомление с его содержанием.

Частью 1 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования могут проводить публичные слушания.

На публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (пункт 1 части 3 статьи 28).

Согласно части 3 статьи 47 Устава проект Устава города Таганрога, проект Решения Городской Думы города Таганрога о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава города Таганрога, проекта Решения Городской Думы города Таганрога о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога подлежат официальному опубликованию.

Одновременно подлежат опубликованию порядок учета предложений по проекту Устава города Таганрога, проекту Решения Городской Думы города Таганрога о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога, а также порядок участия граждан в их обсуждении.

Согласно части 4 статьи 47 Устава проект Устава города Таганрога, проект Решения Городской Думы города Таганрога о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога выносятся на публичные слушания в порядке, предусмотренном настоящим Уставом и принимаемым в соответствии с ним Решением Городской Думы города Таганрога.

Как предусмотрено частью 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее- Постановление Пленума N 50) целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Обстоятельства нарушения данных требований, предусматривающих процедуру принятия нормативного правового акта, следуют из материалов дела.

Так, представленными в дело доказательствами подтверждается, что решением Городской Думы города Таганрога N 47 от 24 декабря 2019 г. назначено проведение публичных слушаний по проекту решения Городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога, определена дата проведения публичных слушаний - 20 января 2020 г. с приложением проекта, порядка учета предложений по проекту, с приложением к порядку учета предложений.

Решение о назначении публичных слушаний опубликовано в газете " "данные изъяты"" N N от ДД.ММ.ГГГГ, определенной постановлением Администрации города Таганрога от 21 мая 2013 г. N 1559 источником официального опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Таганрог".

Решением Городской Думы города Таганрога N 59 от 26 марта 2020 г. утверждены результаты публичных слушаний, решение опубликовано в газете " "данные изъяты"" N N от ДД.ММ.ГГГГ

В публичных слушаниях приняли участие 37 человек, в рамках публичных слушаний поступило одно предложение, не подлежащее учету в проекте решения о внесении изменений, из чего следует, что жителями города Таганрога было реализовано право на участие в публичном обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав.

В процессе подготовки проекта к рассмотрению в адрес главы Администрации города Таганрога поступили предложения председателя Городской Думы - главы города Таганрога от 17 января 2020 г. N N о доработке проекта в части установления возможности избрания нескольких заместителей председателя Городской Думы города Таганрога, осуществляющих полномочия как на постоянной, так и не на постоянной основе, а также были предложены иные изменения в Устав.

С учетом данных изменений, проект изменений в Устав был внесен главой Администрации города Таганрога в Городскую Думу города Таганрога 10 марта 2020 г.

Повторно проект был доработан Администрацией города Таганрога и 26 августа 2020 г. внесен в Городскую Думу города Таганрога.

23 октября 2020 г. принято решение Городской Думы города Таганрога от 23 октября 2020 г. N 118 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог" (далее- Решение Думы N 118). Указанное решение не было опубликовано и не прошло государственную регистрацию.

11 марта 2021 г. Решение Думы N 118 было отменено решением Городской Думы города Таганрога N 154 Указанное решение не прошло государственную регистрацию, однако было опубликовано в газете " "данные изъяты"" N N от ДД.ММ.ГГГГ.

11 марта 2021 г. обжалуемым Решением Думы города N 155 в Устав города Таганрога внесены оспариваемые истцом изменения и дополнения, из содержания которых следует, что они включают в себя как нормы ранее принятые при принятии Решения Думы N 118, так и иные нормативные положения, которые не включались в проект изменений в Устав.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что проект Решения Думы N 155 в части внесения оспариваемых изменений и дополнений в окончательной редакции не опубликован, общественная оценка вносимым изменениям не была дана, как того требует федеральный законодатель, следовательно, решение N 155 от 11 марта 2021 г. принято с нарушением порядка его принятия, установленного частью 4 статьи 44 Закона N 131-ФЗ и частью 3 статьи 47 Устава.

Также суд первой инстанции указал, что оспариваемое решение Городской Думы N 155 от 11 марта 2021 г. подлежало государственной регистрации и официальному опубликованию в соответствии с положениями частей 6 и 8 статьи 44 Закона N 131-ФЗ и частей 5, 7 статьи 47 Устава, однако поскольку на основании обращения председателя Городской Думы - главы города Таганрога документы, направленные в ГУ Минюста России по Ростовской области были отозваны с государственной регистрации, следовательно, процедура регистрации и обнародования была нарушена, в связи с чем, нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим.

Удовлетворяя административное исковое требование, суд первой инстанции указал, что подпункт 1 пункта 1.19, пункты 1.20, 1.21 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г. не являются точным воспроизведением положений Федерального закона N 7-ФЗ от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", статей 172, 103, 106, 107, 117 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, что свидетельствует о необходимости их обсуждения на публичных слушаниях. В отношении подпунктов 1-4 пункта 1.1, подпунктов 1, 2 пункта 1.2, подпунктов 1-3 пункта 1.3, пункта 1.4, подпунктов 1, 2 пункта 1.5, подпунктов 1, 2 пункта 1.6, подпунктов 1-5 пункта 1.7, пункта 1.8, подпунктов 1, 2 пункта 1.9. подпунктов 4, 5 пункта 1.10, подпунктов 1-4 пункта 1.11, подпунктов 2, 3 пункта 1.12, подпунктов 4-7 пункта 1.12, подпунктов 1, 2 пункта 1.13, пункта 1.14, подпунктов 1-7 пункта 1.15, пунктов 1.16, 1.17, 1.18, подпункта 2 пункта 1.19 части 1 судом данные нормы отнесены к воспроизведению федерального законодательства и редакционными правками положений Устава города г. Таганрога, не предполагающим их обсуждения на публичных слушаниях.

В целом соглашаясь с заключением суда о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В статье 44 Федерального закона N 131-ФЗ определены процедурно-процессуальные требования и особенности, которые должны учитываться при принятии проектов устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Одним из обязательных условий является предварительное официальное опубликование (обнародование) проекта устава или проекта внесения изменений в него.

Проверяя вывод суда о соблюдении административным ответчиком порядка опубликования указанного Решения Думы N 155 и проекта о внесении изменений в Устав вышеназванного муниципального образования, судебная коллегия установила, что проект решения представительного органа в части внесения оспариваемых изменений в Устав, в официальном печатном издании не публиковался, на публичные слушания этот вопрос не выносился, меры по заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени, месте проведения публичных слушаний, заблаговременному ознакомлению с оспариваемым проектом муниципального правового акта административным ответчиком не предпринимались.

Доводы апелляционных жалоб ответчиков о том, что в данном случае возможно было при принятии Решения Думы N 155, принять за основу результаты общественных обсуждений по проекту Решения Думы N 118, поскольку содержание Решения Думы N 118 являлось частью Решения Думы N 155, судебной коллегией отклоняются.

Как следует из материалов дела, проект изменений в Устав в оспариваемой редакции Решения Думы N 155 принят не в виде новой редакции Устава, а представляет собой нормы вносящие изменения в действующий Устав.

Из буквального содержания текста проекта Устава в оспариваемой редакции Решения Думы N 155 видно, что он состоит из 4 статей, при этом статья N 1 состоит из 21 части, формулировки которых свидетельствуют о том, что данные нормы вносят изменения в действующие части и статьи Устава муниципального образования город Таганрог, изменяя при этом конкретные пункты, части и статьи Устава, которые административным истцом и обжаловались.

То есть изменения, вносимые в Устав (проект Решения Думы N 155) касались дополнения, изменения, исключения конкретных норм, которые уже содержались в тексте действующей редакции Устава муниципальною образования "Город Таганрог" принятого решением Городской Думы города Таганрога N 318 от 3 июня 2011 г.

При сопоставлении текстов Устава в редакции Решения Думы N 118 и в редакции Решения Думы N 155 усматривается, что определить конкретные изменения, предлагаемые для внесения в данный устав, возможно было лишь путем сопоставления действующей редакции Устава в полном объеме с предлагаемыми для внесения изменениями и дополнениями, вносимыми редакцией Решения Думы N 118 и редакцией Решения Думы N 155.

Как было указано раньше, Решение Думы N 118 не было опубликовано и не прошло государственную регистрацию. При этом данное решение 11 марта 2021 г. было отменено решением Городской Думы города Таганрога N 154.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционных жалоб администрации города Таганрога, Городской Думы города Таганрога о том, что процедура принятия проекта нормативного правового акта, примененная при принятии Решения Думы N 118 может быть учтена при проверке процедуры принятия проект Решения думы N 155, не согласуется с установленными требованиями, предъявляемыми к проектам нормативных правовых актов, их содержанию и структуре, правилам юридической техники, а также с основными принципами доступности и открытости информации.

Судебная коллегия приходит к выводу, что общественная оценка вносимым изменениям проекту изменений в Устав при принятии Решения Думы N 155 не была дана, как того требует федеральный законодатель, говоря о том, что проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен выноситься на публичные слушания; такой проект муниципального правового акта не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Следует также отметить, что в нарушение положений статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ достаточные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, административным ответчиком не были приняты, так как внесенные гражданами предложения и замечания по проекту новой редакции Устава муниципального образования при проведении публичных слушаний не обсуждались, возможности выступить по редакции проекта изменений в Устав, никому предоставлено не было.

Доводы администрации города Таганрога, Городской Думы города Таганрога относительно того, что часть вносимых изменений не подлежала обсуждению на публичных слушаниях, поскольку, будучи направленной на приведение в соответствие норм муниципального и федерального законодательства, фактически состояла из изменений, базирующихся на изменении действующих норм федерального законодательства, судебной коллегией отклоняется, так как по смыслу пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, нормы оспариваемого Решения Думы N 155 не являются точным воспроизведением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации, а относятся к результатам нормотворческой деятельности представительного органа города Таганрога, поскольку вносят самостоятельные изменения и дополнения в устав муниципального образования в целях его приведения в соответствие с действующими нормативными актами.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия расценивает не проведение публичных слушаний как существенное нарушение процедуры принятия нормативного правового акта, и, как следствие, признает верными выводы суда первой инстанции о признании не действующим оспариваемого Решение Думы N 155.

Доводы апелляционных жалоб о том, что при принятии решения суд первой инстанции неверно оценил то обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт не прошел государственную регистрацию по уважительным причинам, ввиду вынесения определения о приостановлении регистрации, а на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции данное обстоятельство устранено и оспариваемое Решение Думы N 155 зарегистрировано в ГУ Минюста Российской Федерации по Ростовской области, не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции, так как в силу подпункт "в" пункта 2 части 3 статьи 213 КАС РФ выявленное в ходе рассмотрения настоящего дела несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта, является достаточным для признания нормативного правового акта недействующим.

Следует также отметить, что с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 40 Постановления Пленума N 50, о том, что суд, установив нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о признании оспариваемого Решения Думы N 155 недействующим в полном объеме со дня его принятия.

Иные доводы апелляционных жалоб, правового значения для рассмотрения настоящего спора не имеют, поскольку нормативный акт, принятый с нарушением процедуры принятия изначально не может иметь никакой юридической силы.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 23 июня 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы- без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи